Mednarodni inštitut za bližnjevzhodne in balkanske študije (IFIMES) iz Ljubljane redno analizira dogajanja na Bližnjem vzhodu in Balkanu. Dr. Stane Vlaj (1), docent na Fakulteti za upravo Univerze v Ljubljani, direktor Inštituta za lokalno samoupravo in član Mednarodnega inštituta IFIMES, predstavlja svoj pogled na lokalno samoupravo v Sloveniji v luči centralizacije ali decentralizacije. Njegov prispevek objavljamo v celoti.
Decentralizacija kot proces uresničevanja načela subsidiarnosti je moderni trend v evropskih in izvenevropskih državah. Pri nas se ta proces še ni začel. Vzrokov je več - nepoznavanje bistva lokalne samouprave, odpor do prenašanja javnih zadev na občine in bodoče pokrajine, (pre)majhne občine, odsotnost pokrajin, zlasti pa pomanjkanje političnega konsenza o vsebini in nadaljnjem poteku reforme lokalne samouprave v RS.
1. UVOD
Lokalna samouprava ima v Evropi večstoletno tradicijo. Gre za zelo pestre in različne ureditve. Med seboj se modeli lokalne samouprave razlikujejo v obsegu, strukturi, nalogah kot tudi v razmerjih do države. Skupna značilnost je njihova naslonjenost na lastno tradicijo oziroma zgodovinski razvoj. Različni modeli lokalne samouprave se bodo ohranili tudi v prihodnje, saj ni in ne more biti enega samega modela, celo znotraj posameznih (zveznih) držav ne. Različnost modelov spoštujejo Evropska listina lokalne samouprave (European Charter on Local-Selfgovernment - ECLS) in drugi dokumenti Sveta Evrope in Evropske unije (pogodba o Ustavi za Evropo), ki se nanašajo na lokalne in regionalne skupnosti.
V 20. stoletju je lokalna samouprava izjemno napredovala. Postala je pokazatelj demokratičnosti posameznega sistema in prispevala k stabilnosti in varnosti v Evropi. Kot posebno avtonomno javnopravno področje je temelj družbene in državne ureditve v vseh sodobnih evropskih državah. Pri tem je ponovno uveljavljeno načelo subsidiarnosti, katerega izpeljava je decentralizacija javnih zadev oziroma pristojnosti na najprimernejšo raven, odigralo odločilno vlogo. Načelo subsidiarnosti, ki ima sicer tudi filozofski in pravni pomen, v institucionalnem in upravnoorganizacijskem pogledu pomeni stalni razmislek o razdelitvi pristojnosti glede urejanja in odločanja o javnih zadevah in sredstvih za njihovo uresničevanje. V žarišču pozornosti pa je državljan, opremljen s sodobnimi pravicami, svoboščinami in novimi potrebami. Načelo subsidiarnosti išče nenehno ravnovesje med svobodo posameznika in različnimi oblastmi. Načelo subsidiarnosti, pomeni tudi, da država in mednarodne institucije, predvsem EU, upoštevajo vlogo in položaj lokalnih in regionalnih oblasti v posamezni državi. Po mednarodnem pravu je načelo subsidiarnosti temeljno načelo pri evropskem združevanju.
Lokalna samouprava je tudi danes v žarišču znanstvene, strokovne in politične pozornosti, tako pri nas kot v Evropi. V sodobnosti je pomen lokalne samouprave še posebej poudarjen za presojo demokratičnost neke družbe. Danes lokalna samouprava označuje pravico in sposobnost lokalne skupnosti, da v mejah ustave in zakonov predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev lokalne narave z lastno odgovornostjo in v interesu lokalnega prebivalstva. Poudarek je na človeku, zadovoljevanju njegovih sodobnih potreb in kakovosti življenja njega in njegove družine na kraju prebivanja. Lokalne skupnosti pa niso vase zaprte skupnosti, temveč odprte tudi navzven, v širše lokalne skupnosti, državo, Evropo in globalno družbo. Vse bolj narašča tudi pomen čezmejnega povezovanja in sodelovanja lokalnih skupnosti.
Načelo subsidiarnosti je ključno načelo za razumevanje vloge lokalne samouprave v sodobnih demokracijah. Gre za temeljno filozofsko načelo sodobne lokalne samouprave, način razmišljanja in temeljno merilo kritičnega presojanja lokalne samouprave v posamezni državi. Ni povezano samo z vertikalno delitvijo oblasti oziroma javnih zadev na lokalne, regionalne in državne oblasti, temveč tudi z vprašanji varovanja avtonomije in svobode posameznika, velikosti lokalnih skupnosti, njihovega financiranja, organizacije in delovanja lokalnega upravnega aparata, regionalizacije idr.
Subsidiarnost je sicer dinamičen koncept. Načelo subsidiarnosti je treba interpretirati v skladu s spremembami, ki se dogajajo v družbi, institucionalnih strukturah držav članic, mednarodnem okolju in tehnologiji. Maastrichtska pogodba opredeljuje EU kot zvezo, v kateri se odločitve sprejemajo kolikor je mogoče bližje državljanom. S te perspektive igrajo lokalne in regionalne oblasti osrednjo vlogo, ker so blizu evropskim državljanom in so ključni činitelji v prihodnji implementaciji iniciativ in predpisov EU.
2. LOKALNA SAMOUPRAVA ZAMENJALA KOMUNALNI SISTEM
Na našem območju je bila lokalna samouprava uvedena že sredi prejšnjega stoletja z avstrijskim začasnim zakonom o občinah, ki ga je podpisal cesar l. 1849, tik po marčni revoluciji iz l. 1848. Prva občinska zastopstva so bila na podlagi tega zakona na Kranjskem izvoljena l. 1850. Leta 1862 je bil izdan okvirni državni zakon o občinah, na njegovi podlagi pa deželni zakoni o občinah, npr. za Kranjsko l. 1866. Od takrat naprej se je nepretrgoma nizalo zakonodajno urejanje lokalne samouprave vse do l. 1955, ko je bil uveden komunalni sistem, ki je odpravil lokalno samoupravo.
Z uvedbo in začetkom delovanja novih občin je bil odpravljen komunalni sistem, v katerem je bila občina t.i. družbenopolitična skupnost, ki je delovala predvsem v imenu države, lokalna samouprava pa se je deloma odvijala v krajevnih skupnostih. Nekdanja občina je bila po velikosti, številu prebivalcev, organizaciji in področju dejavnosti težko primerljiva s klasično občino v Evropi. Občina je bila država v malem. Občine so bile prevelike za vlogo prave klasične občine in premajhne za vlogo prvostopne državne uprave ali vlogo regionalne skupnosti.
Z odpravo družbene lastnine kot prevladujoče oblike lastnine, samoupravljanja z zasnovo združenega dela, delegatskega sistema, vodilne vloge zveze komunistov idr., ki jih nadomestijo pluralizem lastnin, tržno gospodarstvo, politični pluralizem večstrankarskega tipa idr., so nastale razmere za odpravo komunalnega sistema. Zanj je bilo značilno, da je občina večino nalog opravljala za državo. Občina je sicer imela vlogo klasične občine, obenem pa je bila osnova družbe samoupravljanja brez etatističnega prisiljevanja.
Nekdanja občina je večino nalog opravljala za državo. Raziskave so pokazale, da je bilo teh nalog po letu 1974 več okrog 3.000 in da je čez 80% dejavnosti občinskih organov bilo delo za državo. Po ustavni domnevi je bila občina pristojna za opravljanje vseh javnih zadev na svojem območju, in sicer ne glede na to, ali so lokalnega ali splošno državnega pomena, razen tistih, ki so bile izrecno z zakonom dane v pristojnost širših družbenopolitičnih skupnosti. Tako je delovala občina kot celoviti del države, kot njena prva stopnja.
Da takratna občina ni bila naravnana na opravljanje lokalnih zadev in na zadovoljevanje lokalnih potreb prebivalstva, očitno izhaja iz same strukture občinskih organov, zlasti pa občinske uprave, v kateri so prevladovali organi in službe, ki so bili v bistvu zgolj podaljški državnih resorjev. Enako sliko dobimo tudi pri pregledovanju občinskih odlokov in drugih splošnih aktov. Velikanska večina teh normativnih aktov je pomenila zgolj izvajanje zakonov in drugih državnih predpisov.
Po tej zasnovi so nastale velike občine, ki so bile v povprečju nekajkrat večje po površini in številu prebivalcev od povprečne evropske občine. Nekdanja slovenska občina je imela v povprečju 31.740 prebivalcev in je obsegala 321 km2 površine. Nekdanja občina torej tudi po svoji ozemeljski strukturi ni bila naravna lokalna skupnost.
3. LOKALNA SAMOUPRAVA PRAKTIČNO DELUJE OD LETA 1995
Po osamosvojitvi RS je eno od pomembnih državotvornih dejanj uvedba lokalne samouprave. Z reformo lokalne samouprave je bilo treba začeti zaradi nove države, samostojne demokratične RS, ki je prebivalcem Slovenije zagotovila lokalno samoupravo. Ob človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah ter načelu delitve oblasti je Ustava RS s to temeljno zahtevo uvrstila Slovenijo med države, ki želijo zagotoviti skupne evropske standarde za opredeljevanje in varovanje pravic lokalnih oblasti, ki so za državljane najbližja raven uprave in jim omogočajo učinkovito udeležbo pri oblikovanju odločitev, ki se nanašajo na njihovo vsakdanje okolje. Pravica državljanov sodelovati pri opravljanju javnih zadev je eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam SE. Ta pravica pa se lahko najneposredneje uresničuje na lokalni ravni.
Lokalna samouprava v Sloveniji praktično deluje od januarja 1995 dalje. Teritorialno spremenjene občine, z novo vsebino in novimi organi, so začele delovati s 1.1.1995. Refoma lokalne samouprave v RS, ki se nanaša na funkcionalno, teritorialno, finančno-materialno, organizacijsko-upravno in pravno sestavino, še ni končana v nobeni od naštetih sestavin. To nam pokažejo tudi številne primerjave s tujimi ureditvami, ki so obravnavane na številnih mestih v knjigi, še zlasti pa soočanje naše ureditve in prakse z evropskimi standardi lokalne in regionalne demokracije, ki jih vsebujejo Evropska listina lokalne samouprave in najnovejše težnje, usmeritve in priporočila SE in EU.
V desetih letih se je pri nas zgodilo veliko sprememb, zlasti na zakonodajnem področju, ratificirana je bila ECLS, v letu 2003 tudi Evropska okvirna konvencija o čezmejnem sodelovanju teritorialnih skupnosti ali oblasti, začetne težave v delovanju organov občin so bile odpravljene, izpopolnjena je bila mreža novih občin, stroka je pripravila podlage za uvedbo pokrajin, v SE so nastali novi dokumenti in usmeritve za področje lokalne in regionalne samouprave, sprejeta so bila Priporočila CLRAE glede lokalne in regionalne demokracije v Sloveniji, Slovenija je 1. maja 2004 postala polnopravna članica EU, v zakonodajnem postopku je (nov) zakon o lokalni samoupravi, sprejet je bil zakon o glavnem mestu, sprejeti so bili novi zakoni s področja javne uprave, ki bistveno vplivajo tudi na položaj občin, njihovih organov in uprave, idr.
Reforma lokalne samouprave v RS sicer ni enkratno dejanje, temveč zapleten in dinamičen proces, ki se bo nadaljeval v prihodnost. Lokalna samouprava se je uvajala v zelo kratkih časovnih rokih. Treba je tudi ugotoviti, da je šlo - predvsem zaradi različnih političnih interesov – pri tej reformi za zapostavljanje funkcionalne, finančne in regionalne sestavine. Zato je prišlo do skrajnosti, kot so: ustanovitev velikih in zelo majhnih občin, nastanek »oskubljenih« občin iz prej preobremenjenih občin, centralizem namesto regionalizma itd. Vzrok za to pa leži tudi v nerazumevanju načela subsidiarnosti, kot ga pojmuje ECLS. Z vidika načela subsidiarnosti se marsikateri segment naše reforme pokaže jasneje, zlasti pa postanejo izrazitejše napake, slabosti in odstopanja od evropskih standardov.
Uvajanje lokalne samouprave so spremljale tudi težave zaradi nesoglasij pri pripravi potrebne zakonodaje, pa tudi zaradi novih vrednot in načinov delovanja, ki jih ni mogoče sprejeti v kratkem času. Treba je vedeti, da tak prelom pomeni celovito funkcionalno, teritorialno, materialno in organizacijsko preureditev družbenih temeljev. Take spremembe v lokalnih upravnih sistemih ni možno izvesti na hitro, temveč gre za dolgotrajen in zapleten proces, ki zahteva svoj čas.
V razpravi o lokalni samoupravi v RS sta ves čas prisotni dve nasprotni struji, centralistična in regionalistična oziroma decentralistična. Najbolj sporna točka je bil t.i. regionalizem. Gre za vprašanje ene ali dveh ravni lokalne samouprave v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: RS). Pri nastanku novih občin pa je šlo za vprašanje, ali naj bi imeli občine z velikimi ali z majhnimi pristojnostmi oz. velike ali manjše občine. Bistvo razhajanj je bilo v tem, ali bo Slovenija imela močno lokalno samoupravo, ki bi bila ustrezna protiutež državnemu centralizmu, ali pa šibko lokalno samoupravo, ki bi omogočala centralistično upravljanje države. Glede teh dilem ni bilo v nacionalni politiki nikoli doseženo soglasje, na podlagi katerega bi se v ustavo in nato v zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) lahko zapisale jasne in čiste formulacije o lokalni samoupravi.
Uvajanje lokalne samouprave so spremljale tudi težave zaradi nesoglasij pri pripravi potrebne zakonodaje, pa tudi zaradi novih vrednot in načinov delovanja, ki jih ni mogoče sprejeti v kratkem času. Treba je vedeti, da tak prelom pomeni celovito funkcionalno, teritorialno, materialno in organizacijsko preureditev družbenih temeljev. Take spremembe v lokalnih upravnih sistemih ni možno izvesti na hitro, temveč gre za dolgotrajen in zapleten proces, ki zahteva svoj čas. Dolgoletno življenje v občinah kot komunah je prebivalcem otežilo razumevanje nove lokalne samouprave, v kateri še vedno pogosto iščejo in zahtevajo vlogo občine kot v bistvu državne izpostave.
Uresničevanje lokalne samouprave je zahtevna naloga, ki se nanaša predvsem na delitev pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi, kar pomeni tudi ureditev smiselnih finančnih in lastninskih tokov in razmerij med obema ravnema. Pri tem pa je odsotnost širših samoupravnih lokalnih skupnosti v Sloveniji pereč problem, ki se mu ni mogoče izogniti. Prava vloga lokalne samouprave je v vertikalni delitvi oblasti. Z delitvijo oblasti med državo in lokalnimi skupnostmi je oblast države (centra) omejena tako, da je manj možnosti za odtujitev in zlorabo te oblasti. Sistem lokalne samouprave omogoča demokratični državi, da so določene javne službe učinkovitejše in zmogljivejše, kot bi bilo to mogoče, če bi bila vsa oblast centralizirana.
4. SESTAVINE REFORME
Reforma slovenske lokalne samouprave vsebuje pet sestavin: funkcionalno, teritorialno, organizacijsko, finančno-materialno in pravno. Pri funkcionalni sestavini gre za prerazporeditev pristojnosti med državo in občinami kot temeljnimi samoupravnimi lokalnimi skupnostmi, uresničevanje načela subsidiarnosti s procesom decentralizacije, ki se je začel. Pri ozemeljski sestavini gre za ustanavljanje novih občin, ki so nadomestile nekdanje komune. Iz 62 komun je nastalo v letu 1994 147 novih občin, v letu 1998 pa se jim je pridružilo še 45 dodatnih občin, leta 2002 pa še ena. Skupaj imamo danes v Sloveniji 193 občin, ki niso vse oblikovane v skladu z zakonskimi merili. Polovica jih ima manj kot 5.000 prebivalcev, vse pa tudi nimajo popolne osnovne šole, zdravstvenega doma ali zdravstvene postaje, banke, pošte, ustreznih prostorov za delo občinskih organov itd. Pri organizacijski sestavini gre za nov razpored organizacije oblasti v občini, ki ga sestavljajo organi - neposredno izvoljena občinski svet in župan, nadzorni odbor ter oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri odločanju v občini - zbori občanov, referendumi in državljanska pobuda. Pri finančno-materialni gre za uresničevanje načel sorazmernosti sredstev z nalogami lokalnih skupnosti, solidarnosti do razvojno šibkejših občin, pravice do lastnih virov lokalnih skupnosti itd. Pri pravni sestavini pa gre za položaj občine kot pravne osebe javnega prava in njeno vključenost v celotni pravni sistem RS.
Nobena od naštetih sestavin lokalne samouprave v Sloveniji še ni v celoti uresničena. Pri tem je treba ugotoviti, da je bil dan prevelik poudarek teritorialnemu vidiku, premajhen pa funkcionalnemu, regionalnemu in finančnemu vidiku.
Vključitev v EU pomeni sprejem njenega prava, s tem pa njegov velik vpliv na državo ter regionalne in lokalne ravni oblasti. Na lokalni ravni se politične odločitve in uredbe EU neposredno nanašajo na posameznega državljana in se tudi vplivi vključitve v EU najbolj čutijo. Ti vplivi in posledice se nanašajo na regionalno gospodarsko politiko, javno preskrbo, javna naročila, javne finance, uporabo okoljskih standardov itd., prav tako pa tudi uvedba štirih temeljnih svoboščin notranjega trga, npr. pridobivanje nepremičnin po državljanih EU, pravica državljanov EU sodelovati na lokalnih volitvah.
5. NALOGE OBČINE
Običajno so občine v tujini pristojne za komunalo, socialno varstvo, zdravstvene službe, podporo zasebni gospodarski dejavnosti (na primer zagotavljanje lokacij za gospodarske in trgovske dejavnosti), zagotavljanje kolektivne porabe za prebivalce lokalne skupnosti (na primer solidarnostna in nedobičkonosna stanovanja za šibkejše sloje prebivalstva) in vzdrževanje družbenega reda (na primer s podporo ljudem v težavah). Obseg delovanja lokalne samouprave je razmeroma velik in zajema večino nalog, pomembnih za vsakodnevno življenje ljudi. Regijam oziroma drugi ravni lokalne samouprave so poverjene pristojnosti, ki se nanašajo na večjo populacijo in vsebujejo usklajevanje in načrtovanje čez lokalne meje v javnem prevozu, bolnišnicah, srednjem šolstvu, regionalnem načrtovanju in drugo. Zadeve, ki jih opravljajo občine in regije, so določene v zakonih za vsako posamezno področje.
V primerjavi z našimi nekdanjimi občinami naj bi bila nova občina osredotočena predvsem na opravljanje lokalnih zadev javnega pomena, ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Občina je po naši ustavi pristojna za lokalne zadeve, ki jih lahko ureja samostojno in se nanašajo samo na prebivalce občine. Ustava pa tudi določa, da lahko država po predhodnem soglasju občine ali širše samoupravne lokalne skupnosti z zakonom prenese nanju opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva. V začetnem obdobju delovanja novih občin je bilo težko pričakovati, da bi občina lahko prevzela v svoje upravljanje določene zadeve, ker za to niso bile dane materialne in kadrovske razmere. Zdaj pa občine ugotavljajo, da so usposobljene tudi za prevzem tistih zadev iz državne pristojnosti, ki bi jih bilo smotrno in racionalneje izvajati v občinah. Tu gre za zadeve, povezane z urejanjem prostora, kmetijstvom, drobnim gospodarstvom, turizmom, javnimi prireditvami, obratovalnim časom in z drugimi področji. Z vidika ECLS in sodobnih usmeritev v Evropi na področju lokalne samouprave lahko ugotovimo, da je treba na analitični podlagi decentralizirati vrsto zadev z države na občine in še posebej na mestne občine.
Zakonodaja v tujini daje občinam in regijam več ali manj svobode pri določanju ravni in obsega urejanja javnih zadev. Nekateri zakoni so le okvirni in omogočajo široke možnosti za njihovo uporabo. Drugi zakoni pa dodeljujejo občinam in regijam posebne zadeve, pri katerih jim puščajo malo možnosti. Občine opravljajo tudi naloge, ki niso določene z zakonom, in naloge, ki so jim prenesene z države.
6. FINANCIRANJE OBČIN
Lokalna samouprava je lahko samo zunanji videz, če nima finančne avtonomije in dovolj finančnih virov. Da bi se izognili tveganju, da bi lokalni organi ostali brez sredstev za opravljanje nalog, ki jim jih nalaga zakon, morajo biti finančna sredstva, ki jim pripadajo, določena ob istem času kot njihove pristojnosti. Zakon bi moral natančno določati obveznosti lokalnih skupnosti za dobro finančno vodenje, še zlasti zahtevo po ravnovesju med prihodki in odhodki in o izvajanju večletnega finančnega načrtovanja. ECLS zahteva pravico lokalnih oblasti do ustreznih lastnih finančnih virov v državni gospodarski politiki, s katerimi v okviru svojih pooblastil prosto razpolagajo.
Finančni viri so bistvenega pomena za presojo stvarnosti lokalne samouprave. Lokalne oblasti morajo imeti visoko stopnjo avtonomije glede svojih pristojnosti, načine in sredstva za uresničevanje teh pristojnosti ter potrebne vire za njihovo izpolnjevanje. Finančna avtonomija zahteva povečanje pristojnosti lokalnih skupnosti, hkrati pa zahteva tudi demokratični nadzor nad izdatki lokalnih skupnosti. Finančna avtonomija tudi pomeni, da imajo lokalne oblasti minimum zbranih davkov na svojem ozemlju, po drugi strani pa tudi zahteva zadovoljivo upravljanje lokalnih javnih služb, ki skrbijo za javno dobro.
Finančni viri morajo biti v sorazmerju s pristojnostmi, ki jih lokalnim skupnostim določata ustava in zakon. Mnoge evropske države so še daleč od uporabe načela subsidiarnosti in načel ECLS. Javna poraba lokalnih skupnosti v okviru bruto domačega proizvoda znaša od 1,4% (Ciper) do 27,5% (Švedska), pod 10% pa samo v dvanajstih državah. V teh državah je delež te porabe v celotni javni porabi, kar je boljši pogled na stopnjo decentralizacije v javnem sektorju, pod 15% in v 5 državah celo pod 10%, čeprav je treba upoštevati, da so prenesene pristojnosti že vključene v te izračune.
Javna poraba občin v bruto domačem proizvodu Slovenije je v letu 2004 okrog 5%, v celotni javni porabi pa okrog 12%. Naložbena poraba občin v Sloveniji znaša 43% celotne občinske javne porabe, 11,20% splošne naložbene porabe in 1,89% domačega bruto proizvoda. Primerjava teh deležev v različnih državah pokaže, da smo v tem na repu evropske lestvice. Tudi s tega vidika je slovenska lokalna samouprava na začetku. Z decentralizacijo javnih zadev na lokalne skupnosti, skupaj z ustreznimi sredstvi pa bo mogoča drugačna (ugodnejša) ocena.
| 2000 | 2001 | 2002 | |
| Total expenditures | 214.428 | 242.514 | 273.522 |
| Total expenditures | 100% | 100% | 100% |
| Javna uprava | 15 | 15 | 16 |
| Obramba | 0 | 0 | 0 |
| Javni red in varnost | 2 | 2 | 2 |
| Gospodarske dejavnosti | 26 | 23 | 22 |
| Varstvo okolja | 4 | 6 | 7 |
| Stanovan. dejavnost in prost. razvoj | 12 | 12 | 10 |
| Zdravstvo | 1 | 1 | 1 |
| Rekreac., kult. in dejav. drugih | 11 | 10 | 10 |
| Izobraževanje | 24 | 25 | 26 |
| Socialna varnost | 5 | 6 | 6 |
Vir: Bilten Ministrstva za finance 7-8/2003, P1 obrazci - SFLS
Občine v Sloveniji se financirajo na podlagi zakona o financiranju občin, ki je bil sprejet 1994 pred začetkom delovanja novih občin kot začasni zakon. Osrednja vsebina zakona je bilo financiranje nujnih nalog (t.i. zagotovljena poraba, od 1998 paj primerna poraba), ugotavljanje meril za financiranje nujnih nalog ter na njih temelječa finančna izravnava, to je sredstva državnega proračuna, namenjena za delovanje občin. Spremembe ZFO iz leta 1998 so v tem, da se objektivneje določi izravnava občin glede na njihovo velikost, število prebivalcev, število prebivalcev pod 15 let in nad 65 let in dolžino lokalnih cest – vse v primerjavi s povprečjem v državi. Primerna poraba se izračuna po posebni enačbi, ki vsebuje te korekcijske faktorje. V pripravi pa je nov zakon o financiranju občin.
Merila za zagotovljeno porabo so pripravljali v pristojnih resornih ministrstvih in službah, zagotovljeno porabo pa je na tej podlagi in ob sodelovanju občin za vsako proračunsko leto ugotavljalo Ministrstvo za finance. Izid določenih meril je bila zagotovljena poraba občin na prebivalca (odhodki občin za financiranje nujnih nalog). Ker ta v posameznih občinah ni dosegala 90% povprečne zagotovljene porabe na prebivalca v občinah v RS, ki jih je kot osnovo za zagotavljanje sredstev finančne izravnave določal zakon, je bila država dolžna občini manjkajoča sredstva zagotoviti s finančno izravnavo. Z njo se je tudi izravnavalo neskladje med lastnimi dohodki občin in sredstvi, potrebnimi za izvajanje nujnih nalog.
Sredstva državnega proračuna, namenjena za prenose občinam, glede na oblikovana in finančno ovrednotena merila že od vsega začetka delovanja novih občin niso bila zadostna. Finančna izravnava je bila zato zagotovljena le ob upoštevanju dejanskega stanja in stopnje razvitosti oziroma doseženih standardov na področjih, ki so opredeljena kot nujne naloge (zagotovljena poraba) posamezne občine, kot razlika med lastnimi dohodki in ugotovljeno višino potrebnih sredstev za financiranje nujnih nalog, ni pa zagotovila vsaj minimalnih razvojnih potreb, ki naj bi bile zagotovljene na podlagi 52. člena ZLS. Glede na te ugotovitve bo torej nujno zagotoviti lokalnim skupnostim višja sredstva - višji delež BDP v javni porabi.
Spremembe sistema financiranja občin zahteva tudi ratifikacija ECLS. Njen 9. člen vsebuje osem načel, ki jih morajo spoštovati države podpisnice pri oblikovanju notranje zakonodaje, ki ureja financiranje lokalnih skupnosti. Ta načela so: načelo ustreznosti, ki zahteva, da ima lokalna skupnost ustrezne lastne finančne vire, s katerimi v okviru svojih pooblastil prosto razpolaga. Načelo sorazmernosti zahteva, da morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v sorazmerju z nalogami, ki jim jih določata ustava in zakon. Načelo samofinanciranja zahteva, da mora vsaj del finančnih virov lokalnih skupnosti izvirati iz lastnih davkov in drugih dajatev, katerih višino lokalne skupnosti v okviru zakona določajo same. Po načelu prožnosti morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da lahko čim prej sledijo dejanskemu gibanju stroškov opravljanja njihovih nalog. Po načelu izravnave mora država ne le s finančno izravnavo, temveč tudi z drugimi ustreznimi ukrepi, zagotoviti izenačenost med lokalnimi skupnostmi pri financiranju lokalnih zadev. Načelo sodelovanja zahteva, da so lokalne skupnosti na primeren način vprašane za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni finančni viri. Načelo samostojnosti zahteva, naj sredstva, ki jih država dodeli lokalnim skupnostim, ne bodo strogo namenska za financiranje določenih projektov. Načelo zadolževanja pa zahteva, da imajo lokalne skupnosti za najemanje posojil za večje naložbe v mejah zakona dostop do domačega trga kapitala.
7. POKRAJINE - DRUGA RAVEN LOKALNE SAMOUPRAVE V SLOVENIJI
Z uresničevanjem načela subsidiarnosti je povezana tudi razprava o regionalizaciji Slovenije. V unitarni državi, kot je Slovenija, je regionalizacija, kako poiskati vmesno stopnjo med občinami skupnostmi in državo. V RS ni širših samoupravnih lokalnih skupnosti – pokrajin in ne upravnih okrajev. Zaradi tega je nastala v vmesnem prostoru med državo in občino praznina, ki se izraža negativno na obeh področjih: na področju, ki pripada lokalni samoupravi, in na področju, ki pripada državi. Posledica take ureditve sistema pa je visoka stopnja centralizacije sistema, sistem decentralizacije v komunalni ureditvi je zamenjal sistem centralizacije v centralnih državnih organih Posledice tega sistema pa so sistemska jalovost pri opravljanju javnih zadev, težnja obrobnih območij države po povezovanju s sorodnimi območji čez državne meje in stalni gospodarski, politični in drugi pritiski na centre države.
Obstajata dve mnenji o ustavni zasnovi pokrajine. Po prvem mnenju je 143. člen ustave glede ustanovitve širših samoupravnih lokalnih skupnosti zavajajoč, napačen in neuresničljiv, in sicer de facto in de iure. Prav tako pa so nekvalificirane določbe o nalogah širših samoupravnih lokalnih skupnosti. Po drugem mnenju pa je do pokrajin v Sloveniji mogoče priti tudi z veljavno ustavo. Pokrajine so ustavna kategorija, ustavodajalec je z njimi resno mislil, zato jih je mogoče ustanoviti že na podlagi veljavne ustave.
Ustava RS je zagotovila lokalno samoupravo v Sloveniji, ki jo prebivalci Slovenije uresničujejo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Občine so osnovne enote lokalne samouprave, ki se samostojno odločajo o povezovanju v širše samoupravne lokalne skupnosti, vključno v pokrajine, za urejanje in opravljanje lokalnih zadev širšega pomena. Poleg teh pa lahko širše samoupravne lokalne skupnosti opravljajo tudi posamezne naloge iz državne pristojnosti, ki jih država z zakonom po predhodnem soglasju pokrajine prenese nanjo skupaj s sredstvi, ki so potrebna za opravljanje teh nalog. V sporazumu s pokrajinami lahko država prenese v njihovo izvirno pristojnost določene zadeve iz državne pristojnosti ter določi udeležbo teh skupnosti pri predlaganju ter uresničevanju nekaterih zadev iz državne pristojnosti. Načela in merila za prenos teh pristojnosti ureja zakon.
Pokrajina kot širša samoupravna lokalna skupnost v slovenski lokalni samoupravi je ustavna kategorija. Ustavodajalec jo je vključil v poglavje o lokalni samoupravi kot drugo raven lokalne samouprave. Pokrajine je po prevladujočem mnenju treba uvesti, sprememba ustave pa je potrebna, če naj bo Slovenija brez ostanka razdeljena na občine in pokrajine. Po veljavni ustavi se občine prostovoljno povezujejo v pokrajino. Primerjalni pregled ustav držav v prehodu pa nam pokaže, da je regija je v teh ustavah določena kot obvezna druga raven lokalne samouprave.
Regionalizacija oziroma ustanovitev pokrajin je potrebna predvsem zaradi hitrejšega reševanja notranjih razvojnih problemov ter uveljavljanja načela subsidiarnosti oziroma zagotovitve procesa decentralizacije kot podlage za hitrejši in skladnejši razvoj celotne Slovenije. Potreba po regionalizaciji izhaja tudi iz sprememb, do katerih je prišlo v obdobju po uveljavitvi lokalne samouprave; povečalo se je število občin, spremenila njihova struktura, prišlo je do centralizacije njihovih pristojnosti (razen pristojnosti lokalnega pomena) in do poglabljanja razlik v stopnji gospodarske razvitosti posameznih območij Slovenije.
Razvoj lokalne samouprave in pretirana centralizacija nalog v državi kažeta na potrebo po krepitvi moči občine v razmerju do države prek pokrajine kot druge ravni lokalne samouprave v Sloveniji. Kljub problematični ustavni opredelitvi pokrajine je pokrajine mogoče pričakovati, ker zanje govori več razlogov kot proti njim. Razlogi so notranji in zunanji. Razlogi za ustanovitev pokrajin v Sloveniji so tudi različne regionalne težave, saj so te drugačne v Zasavju, Pomurju ali na Primorskem. Pri omejevanju zgolj na upravno teritorialno delitev bi vsekakor zabrisali regionalne posebnosti v Sloveniji, čeprav je po tem značilna v evropskem prostoru. Reševanja perečih regionalnih problemov ne moremo poenostaviti na odnose med državo in velikim številom zelo heterogenih občin.
Pokrajine naj bi zapolnile vrzel med majhnimi občinami in državo in blažile sedanjo preveliko urejevalno in dejansko moč države v odnosu do šibkih občin. Povezovale naj bi občine zaradi učinkovitejšega urejanja in izvajanja potreb državljanov in gospodarstva, ki presegajo zmogljivosti posamezne občine.
Pokrajine bodo opravljale naloge, ki presegajo zmogljivosti občin, saj jih te nemorejo opravljati, ker presegajo njihove kadrovske, tehnične, organizacijske ter finančne zmožnosti. Gre za izvirne naloge pokrajin, ki jih lahko opravljajo same in ne s prenosom z občin, saj te po svoji naravi nimajo pristojnosti za opravljanje nalog širših lokalnih skupnosti - pokrajin. Občine pa lahko prenesejo na pokrajine tudi nekatere naloge iz svoje izvirne pristojnosti. Izvirne naloge pokrajin bi se nanašale na varstvo okolja, urejanje prostora, promet in zveze, kmetijstvo, predvsem pa bi bile vse naravnane v spodbujanje razvoja pokrajine. Dalje gre za naloge, ki jih prenese država po načelu subsidiarnosti in decentralizacije, ali pa za naloge, ki so z zakonom določene kot izvirne naloge pokrajin. Pokrajina naj bi opravljala tudi naloge, ki jih država prenese v upravljanje pokrajinam kot prvi stopnji splošne pristojnosti države.
Pokrajine v Sloveniji so potrebne tudi zaradi primerljivosti z državami EU in zaradi uspešnejšega kandidiranja za sredstva EU za regionalni razvoj. Slovenija je postala članica EU, zato predstavlja ustanovitev pokrajin za Slovenijo zagotovilo za enakopravnejše sodelovanje Slovenije z drugimi evropskimi regionalnimi središči. Regionalizacija in oblikovanje nacionalne razvojne strategije ter regionalne politike razvoja predstavljajo hkrati tudi podlago za zagotovitev proračunskih sredstev sofinanciranje regionalnih razvojnih programov in projektov, na katera bi se dodatno navezovala sredstva strukturnih skladov EU.
Potreba po pokrajinah pa se kaže tudi zaradi čezmejnega sodelovanja lokalnih in regionalnih skupnosti. Odsotnost regionalne organiziranosti, neprimerljivost našega upravnega sistema s sosednjimi državami in pomanjkanje organizirane javne infrastrukture, ki bi nudila podporo pri vzpostavljanju ter širjenju stikov in sodelovanja, predstavlja v sedanjem obdobju eno izmed ključnih ovir za razvijanje odnosov čezmejnega sodelovanja.
Pokrajine naj bi se financirale iz davkov, dajatev in pristojbin. Država mora pri zagotavljanju sredstev in virov upoštevati:
da se zagotavlja enakomeren gospodarski, kulturni in socialni razvoj;
da se upoštevajo interesi države do pokrajin in občin;
da se omogočata večja dostopnost ter decentralizacija upravnega odločanja in Zagotavlja učinkovitost upravnega delovanja.
Pripravljeni so različni modeli členitve Slovenije na pokrajine.
8. PREDLOGI ZA NADALJNJI RAZVOJ LOKALNE SAMOUPRAVE V SLOVENIJI
Ker je centralizem omejil lokalno samoupravo v Sloveniji, bi morali nanj odgovoriti predvsem z vidikov teritorialne delitve občin, vsebinsko osiromašene vloge in zmanjšanega vpliva občin in glede na nepriznane regije. Na podlagi opravljene analize lokalne samouprave v RS in njene primerjave z evropskimi izkušnjami in težnjami bi kazalo nadaljevati reformo v teh smereh:
Ker se prave težave slovenske lokalne samouprave začenjajo pri ustavi, bi morali spremeniti nekatere člene V. poglavja, tako da bo ustava vsebovala povsem jasna določila o ustanovitvi pokrajin, prenosu državnih nalog na lokalne skupnosti (brez njihovega soglasja), skupaj z ustreznimi sredstvi ter o opravljanju državnih upravnih zadev tudi po lokalnih skupnostih. To pomeni, da bi morali odstraniti iz ustave vse formulacije, ki so v primerjavi z evropskimi standardi strokovno napačne in zavajajoče oziroma take, ki krepijo centralizem v Sloveniji.
V področni zakonodaji je treba v skladu z načelom subsidiarnosti razmejiti naloge med državo in lokalno samoupravo v korist občin in bodočih pokrajine.
V nadaljevanje reforme je treba vključiti tudi najnovejša družboslovna spoznanja, ki presegajo takšno lokalno zaprtost, kakršno utrjuje naš pravni red. Gre za prehod od »prostora krajev« k »prostoru tokov«, razliko med »starim« (zaprtim) in »novim lokalizmom« (odprtim), »nov regionalizem«, »teledemokracijo«, ki spreminja dosedanji pomen neposredne in posredne demokracije, »novo politično kulturo«, ki kaže na izpodkopavanje toge, hierarhične teritorialne organiziranosti, slabitev vloge političnih strank ter krepitev vloge mnoštva raznih skupin, ki presegajo lokalne in državne okvire. Ta spoznanja nakazujejo dolgoročno perspektivo nastajanja globalne civilne družbe.
Preseči je treba prostorsko in vsebinsko omejevanje lokalne demokracije v Sloveniji v času, ko EU postavlja v ospredje krepitev partnerskega sodelovanja med lokalno, nacionalno in nadnacionalno ravnjo odločanja ter poudarja in že prakticira večravnsko soudeležbo in soodgovornost v skupnih projektih idr.; ko IULA v ospredje postavlja občinsko sodelovanje v mednarodnem merilu in v zvezi s tem »vdiranje globalnih problemov v vsakdanje življenje občanov«; ko se posebna pozornost posveča proučevanju lokalno-globalnih odnosov in se z novimi pojmi poskuša zajeti lokalno-globalno prežemanje idr.
V slovenski zakonodaji o lokalni samoupravi in praksi bi morali, izhajajoč iz načela subsidiarnosti in drugih evropskih standardov, ki jih vsebuje ratificirana ECLS, vsestransko zavarovati občine pred posegi države v njihove pristojnosti ter zagotoviti trdne in stabilne materialne vire za njihovo delovanje. Preseči bi morali tudi sedanje stanje, ko je država nemočna pri zahtevah za ustanavljanje vse manjših novih občin, ne glede na zakonska merila, ki bi zagotavljala oblikovanje občin v določenih razumnih teritorialnih okvirih. Pri sedanjih nesoglasjih med občinami in državo v obliki ustavnih sporov zaradi zakonskih določb o financiranju občin in zakonskih določb o oblikovanju občin gre predvsem za neposredne in posredne zahteve občin za čim večja sredstva iz državnega proračuna, zanemarjajo pa se prizadevanja občin samih za gospodarski razvoj in za povečevanje lastne gospodarske moči, iz katere naj bi se v prvi vrsti napajale lokalne finance. V nasprotju s sodobnimi težnjami v Evropi sta tudi skoraj stoodstotna profesionalizacija županov in ustanavljanje upravnega aparata tudi v najmanjših občinah.
Vsiljevanje rešitev z ravni države ali občin (lokalna zaprtost, kakršno utrjuje pravni red) je mogoče odpraviti le z dialogom oziroma partnerskim sodelovanjem, ki omogoča zbližjevanje med splošnimi in konkretnimi interesi oziroma dinamično razmerje, v katerem državni organi opravljajo zadeve državnega pomena, organi občin pa zadeve lokalnega pomena. Pri tem pa ne gre zanemariti pomena spodbujanja občin k vstopanju v širši prostor in prevzemanju odgovornosti za reševanje vprašanj tudi na državni in svetovni ravni.
9. PRIPOROČILA KONGRESA LOKALNIH IN REGIONALNIH OBLASTI EVROPE (CLARE)
Zlasti po ratifikaciji ECLS so za Slovenijo nastale pomembne mednarodneobveznosti na področju lokalne samouprave. V decembru 2000 in marca 2001 se je v RS mudila skupina strokovnjakov CLRAE, ki je opravila monitoring nad uresničevanjem ECLS v RS in pripravila poročilo za redno zasedanje CLRAE, ki je bilo konec maja 2001 v Strasbourgu. Kongres je sprejel priporočila slovenskim oblastem glede stanja nadaljnjega razvoja lokalne in regionalne demokracije.
CLRAE priporoča, da je treba:
lokalnim skupnostim (občinam) zagotoviti lastne finančne vire;
strožje upoštevati merila zakona o lokalni samoupravi pri ustanavljanju novih občin in preprečiti še večjo razdrobljenost;
doseči sodelovanje med Ministrstvom za finance in Ministrstvom za notranje zadeve, zlasti glede financiranja lokalnih skupnosti, ter vključevati lokalne skupnosti v te razprave in v pripravo različnih drugih zakonov s področja lokalne in regionalne samouprave;
v celoti spoštovati 10. člen ECLS o pravici lokalnih skupnosti do združevanja in rešiti vprašanje njihovega reprezentativnega združenja;
regijam v RS, katerih ustanovitev SE pozdravlja, določiti jasna pooblastila; s spoštovanjem načela subsidiarnosti - z občin naj se na regije prenesejo le naloge, ki jih zaradi svoje velikosti občine same niso sposobne opravljati;
na regije, ki naj bi imele najmanj 100.000 prebivalcev, kot je predvideno tudi v koalicijski pogodbi (prejšnje vlade – op. av.), naj se prenesejo številna pooblastila državne uprave, to je večina sedanjih pristojnosti upravnih enot;
regijam zagotoviti zadostna sredstva in pri pripravi zakonodaje upoštevati koncept iz ECLS, da se regionalni svetniki volijo neposredno;
krepiti čezmejno sodelovanje med slovenskimi, avstrijskimi, hrvaškimi, madžarskimi in italijanskimi lokalnimi in regionalnimi skupnostmi in v kratkem ratificirati Evropsko okvirno konvencijo o čezmejnem sodelovanju teritorialnih skupnosti ali oblasti z obema protokoloma (storjeno l. 2003);
nadaljevati dobro delo in prizadevanja za zaščito narodnostnih skupnosti.
Za slovensko lokalno samoupravo je slabo, da:
se navedena priporočila SE ne uresničujejo zadovoljivo;
se ni začel postopek decentralizacije Slovenije in s tem uresničevanja načela subsidiarnosti kot temeljnega načela ECLS in Ustave EU;
niso bili sprejeti strokovni predlogi za ustavne spremembe na področju lokalne samouprave;
nista prišla v zakonodajno proceduro zakon o pokrajinah in zakon o ustanovitvi pokrajin ter o določitvi njihovih območij;
nista bila sprejeta (novi) zakon o lokalni samoupravi in (novi) zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja;
ni bil pripravljen predlog novega zakona o financiranju občin;
ni področje lokalne samouprave vključeno v ministrstvo za javno upravo.
Problemi upravljanja slovenskih občin so prav tako veliki v praksi. Ustanovljene so bile, upravnoorganizacijsko gledano, številne neracionalne občine. Upada interes prebivalcev za aktivno udeležbo v dogajanjih v njihovi občini, organi občine se marsikje obnašajo tako, kot da jim ni treba povezovati se s prebivalci konkretne občine, županski položaj je pravno in dejansko premočan, vloga občinskih svetov ni dovolj realizirana, člani občinskih svetov veliko bolj poslušajo svoje politične centrale v Ljubljani kot prisluhnejo konkretnim zahtevam, potrebam in interesom konkretnih ljudi v konkretni občini, ni učinkovitih sankcij za nemoralno in tudi nezakonito ravnanje občinskih funkcionarjev v času njihovega mandata idr.
10. OPOMBA
