Dr. Stane Vlaj
- univerzitetni profesor
- član Mednarodnega inštituta IFIMES
UVOD
Lokalna samouprava je postala v stoletju, ki se je izteklo, temelj parlamentarne in vsakršne druge demokracije. To stoletje je prineslo številne novosti in načela, ki krepijo lokalno in regionalno samoupravo (demokracijo) v Evropi. Izoblikovani so bili standardi vseh vrst demokracije, katerih temeljni kamen je lokalna demokracija. Ureditev in uresničevanje lokalne samouprave je ena temeljnih podlag za presojo demokratičnosti posamezne države.
Lokalne oblasti so ključni element v evropskih političnih sistemih. Zagotavljajo široko
lestvico storitev in so ključni dejavniki pri razvoju dobrega gospodarskega in socialnega življenja svojih prebivalcev.
V marsikateri državi ugotavljajo, da so nastopile zelo pomembne spremembe, ki vodijo v nov scenarij razmerij med ravnmi oblasti. Nastopili so izzivi novih realnosti, prelom s preteklostjo, novi finančni aranžmaji, naraščajoče vključevanje poddržavnih ravni oblasti v vladanje in upravljanje in pritisk državljanov, ki se vse bolj zavedajo svojih pravic in potreb.
Regionalna samouprava je glavna vsebina procesa regionalizma. Označuje pravno pristojnost in zmožnost regionalnih oblasti, v okviru omejitev ustave in zakona, da urejajo in opravljajo del javnih zadev v okviru svoje pristojnosti in v interesu regionalnega prebivalstva ter v skladu z načelom subsidiarnosti.
Premalo so pred našimi očmi mednarodni standardi in načela dobre lokalne in regionalne samouprave. Čeprav gre pri regionalizaciji držav za njihovo notranjo zadevo, ni mogoče zaobiti evropskih načel o ciljih regionalizacije države, delitvi pooblastil med ravnimi oblasti, obsegu regionalne samouprave, delitvi davčnih prihodkov in javnih financ, povezanosti regionalizacijskih procesov z evropskimi in svetovnimi procesi.
Sicer so ob takšnih reformah potrebni odgovori na ta vprašanja: Kdaj so sploh potrebne teritorialne reforme? Kakšen je koncept dobrega upravljanja v posamezni državi? Kaj naj se upošteva pri snovanju lokalnih (in regionalnih) skupnosti? Ali so ob ekonomskih vidikih, ki so temeljni, pomembni še drugi vidiki oziroma cilji? Ali današnji teritorialni okviri lokalnih skupnosti še ustrezajo? Kako usklajevati pristopa - od zgoraj navzdol (državni) in od spodaj navzgor (lokalni, državljanski)? Kako ugotoviti identiteto lokalnih in regionalnih skupnosti? Kako čim bolj poslušati in seznanjati njihove prebivalce pri teritorialnih reformah? Ali imajo državne oblasti jasno izdelano strategijo in cilje razvoja lokalnih in regionalnih skupnosti?
EVROPSKI VIDIKI REGIONALIZMA
Vloga regij in občin v graditvi modernih držav in razvijanju sodelovanja v Evropi v zadnjih letih narašča. Prisotna je splošna zavest o neučinkovitosti in pogubnih učinkih centralističnih sistemov. Razmerja med centralnimi in lokalnimi oblastmi določajo stopnjo svobode, ki jo pri tem uživajo lokalne oblasti. Naraščajoča decentralizacija in devolucija odsevata splošno prisotno prepričanje, da so ekonomska rast, soobstojna obnovitev, kakovostne javne službe in polna demokratična participacija državljanov učinkovitejši, če oblastne institucije niso vsesplošno centralizirane. V večini evropskih držav prenaša država na občine in druge lokalne skupnosti del svojih pristojnosti, kadar ocenjuje, da je na ta način mogoče učinkoviteje uresničevati posamezne zadeve, bolj upoštevati specifičnosti nekega območja ali približati upravo prebivalcem.
Institucije demokracije so bistveno različne v vsaki državi in odsevajo nacionalne socio-ekonomske in politične kulture ter zgodovinske trende. Najbolj očiten problem je zaznavanje naraščajočega demokratičnega primanjkljaja v že uveljavljenih in novejših demokracijah. Nadaljuje se upadanje udeležbe državljanov v formalnih političnih institucijah.
Naraščajoči proces decentralizacije, krepitev demokracije in sistem novega upravljanja zahteva nove sofistificirane mehanizme dialoga med državo, regionalnimi in lokalnimi skupnostmi, njihovimi združenji ter državljani. V marsikateri državi ugotavljajo, da so nastopile zelo pomembne spremembe, ki vodijo v nov scenarij razmerij med ravnmi oblasti. Nastopili so izzivi novih realnosti, prelom s preteklostjo, novi finančni aranžmaji, naraščajoče vključevanje poddržavnih ravni oblasti v vladanje in upravljanje in pritisk državljanov, ki se vse bolj zavedajo svojih pravic in potreb. V demokratičnih državah je cilj lokalnih in regionalnih oblasti in države same pospeševati uresničevanje demokracije in zagotoviti najboljši možni odgovor na potrebe ljudi v danih razmerah. Da bi to dosegli, mora obstajati kooperacija med različnimi ravnmi oblasti, konflikti pa reševani z vidika doseganja omenjenih ciljev. Institucionalni dialog zasleduje načela učinkovitosti, preglednosti in racionalnosti Takšen dialog je bistveni del upravljanja demokratične države. Pri nas za ta dialog manjkajo pokrajine.
V zadnjih petih letih prihaja na področju regionalizacije pri posameznih državah do vrste sprememb. Čeprav v Evropi obstaja trend razvoja lokalne samouprave v smeri regionalizacije, je zaenkrat nemogoče identificirati zasnovo regije, ki bi bila sprejemljiva za vse evropske države. Tako poznamo na eni strani države, ki imajo na področju regionalizma določene izkušnje oziroma zgodovinsko tradicijo (npr. Nemčija, Francija), ter take, kjer o regijah kot o teritorialnih upravnih enotah z lastnimi izvoljenimi organi in izvršnimi pooblastili, še ne moremo govoriti (Republika Irska). Medtem, ko sodi pri prvih načrtovanje ter izvajanje gospodarskega, socialnega in kulturnega razvoja v veliki meri v pristojnost regionalnih (ali nižjih) ravni lokalne samouprave, ima pri drugih državna oziroma centralna oblast še vedno odločilno vlogo pri usmerjanju in koordiniranju nacionalnega razvoja.
V zadnjih nekaj desetletjih so evropske države zaradi skladnosti z interesi evropskih prebivalcev za višjo kakovost življenja preuredile strukturo svojih javnih oblasti z institucionaliziranjem različni ravni oblasti. Javne zadeve so v precejšnji meri prenesle na lokalno in regionalno samoupravo. V večini evropskih držav prenaša država na občine in druge lokalne skupnosti del svojih pristojnosti, kadar ocenjuje, da je na ta način mogoče učinkoviteje uresničevati posamezne zadeve, v večji meri upoštevati specifičnosti nekega območja ali približati upravo prebivalcem. V vseh drugih državah se naloge države in lokalne samouprave v izvajanju na različne načine prepletajo. Lokalne skupnosti opravljajo tudi velik del državne uprave, ki ima pomen za prebivalce teh skupnosti.
Regionalne oblasti so entitete med centralno in lokalnimi oblastmi. Tako kot za lokalne skupnosti velja tudi za regionalne skupnosti, da morajo biti »sposobne, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva.«
Formula delitve pristojnosti daje najnižji ravni vse, kar ne more biti boljše in učinkovitejše uresničevano na ravni, ki je neposredno nad njo. Prednost mora biti dana občinski ravni, ki mora biti zavarovana tudi pred kakršno koli poddržavno (regionalno) centralizacijo. Kot politično načelo subsidiarnost pomeni, da so javne zadeve uresničevane čim bliže državljanom. Gre za spodbujanje pregledov obstoječih razdelitev pooblastil v celoti in nato za začetek nujnih reform.
PRISTOJNOSTI IN OBLIKOVANJE ŠIRŠIH LOKALNIH SKUPNOSTI
V primerjalnem pregledu lahko vidimo, da so regijam oziroma drugi ravni lokalne samouprave poverjene pristojnosti, ki zadevajo večjo populacijo in vsebujejo usklajevanje in načrtovanje čez lokalne meje v javnem prevozu, bolnišnicah, srednjem šolstvu, regionalnem planiranju idr. Zadeve, ki jih opravljajo občine in regije, so določene v zakonih za vsako posamezno področje. Zakonodaja daje občinam in regijam več ali manj svobode pri določanju ravni in obsega urejanja ugodnosti. Nekateri zakoni so le okvirne narave in omogočajo široke možnosti za njihovo uporabo. Drugi zakoni pa dodeljujejo občinam in regijam specifične zadeve, pri katerih jim puščajo malo manevrskega prostora. Občine opravljajo tudi naloge, ki niso določene z zakonom, in naloge, ki so nanje prenesene z države. Pristojnosti lokalnih in regionalnih oblasti so lahko izključne, deljene, obvezne ali prostovoljne, lahko se uresničujejo neposredno ali posredno.
Regije in pokrajine (vmesne lokalne ravni) v posameznih državah so se izoblikovale na podlagi različnih zgodovinskih in političnih razlogov. V veljavni zakonodaji posameznih držav pa je mogoče zaslediti kriterije, ki se jih upošteva ob morebitnem spreminjanju meja, tudi ustanavljanju novih pokrajin (gl. npr. italijanski Zakon št. 142 o reformi krajevnih uprav). Čeprav so prakse tujih držav različne, zasledimo kot skupen cilj oziroma prizadevanje trend po večanju administrativne in finančne samostojnosti lokalnih skupnosti, večji demokratizaciji in uresničevanju načela subsidiarnosti. To je tudi v skladu z vsebino Evropske listine lokalne samouprave oziroma osnutkom Evropske listine o regionalni samoupravi.
Regionalna samouprava je del demokratičnega upravljanja in morajo zato regionalne oblasti imeti minimalne standarde demokratične zgradbe in biti opremljene z zakonskimi pristojnostmi in zmožnostjo, znotraj ustavnih in zakonskih okvirov, urejati in upravljati del javnih zadev s svojo odgovornostjo in v interesu njihovih prebivalcev ter v skladu z načelom subsidiarnosti. Izjava ministrske konference Sveta Evrope v Helsinkih (2002) podčrtuje, da bo SE priznal in promoviral splošna načela regionalne samouprave v evropskem pravnem dokumentu (konvenciji ali priporočilu SE), ki bo upošteval izkušnje držav članic.
Tak pravni dokument naj bi spoštoval suverenost, identiteto in svobodo držav, da določajo svojo notranjo organizacijo z upoštevanjem teh splošnih načel. Bil naj bi dovolj širok, da bi priznal široko lestvico demokratičnih oblik regionalne samouprave.
Poznanih je šest modelov regionalne samouprave
Gre za regije s pravico:
- sprejemati primarno zakonodajo, kar jim zagotavlja ustava,
nacionalne zakonodaje, ki jim jo zagotavlja ustava,
nacionalne zakonodaje, ki jim ni zagotovljena z ustavo,
- odločanja (brez zakonodajnega pooblastila) in s sveti, ki so
neposredno izvoljeni (naš primer),
lokalne oblasti.
Razlikujejo se glede zgodovine, institucionalne in pravne arhitekture, posledic soocioekonomskih sprememb za strukture in delovanje nivojev oblasti, geografijo in zahteve civilne družbe. Države se same odločajo, kateri model jim ustreza. Nekatere države pa regij sploh ne potrebujejo.
Spremembe na socialni, politični in gospodarski sceni, naraščajoča gibljivost ljudi in gospodarskih dejavnosti, imajo za posledico spremembo mej območij, v katerih se problemi najučinkoviteje obravnavajo. Najnovejši podatki DEXIE iz Pariza pokažejo, da imajo v državah članicah EU, ki jih je 27, naslednje število občin in širših lokalnih skupnosti :
Federalne države
Avstrija: 2375 občin, 9 širših upravnih enot (okrajev); Belgija: 589 občin, 10 širših lokalnih skupnosti; Nemčija: 12 312 občin, 323 landkreisov.
Enotne države
Bolgarija: 264 občin; Ciper: 524 občin; Češka Republika: 6249 občin in 14 regij: Danska: 98 občin in 5 regij; Estonia: 227 občin; Finska: 416 občin; Francija: 36 683 občin in 100 departmajev; Grčija: 1 034 občin in 50 širših lokalnih skupnosti; Madžarska: 3 175 občin in 19 širših lokalnih skupnosti (županij); Irska: 114 občin in 8 regij; Italija: 9 101 občin in 103 province; Latvija: 527 občin in 26 širših lokalnih skupnosti; Litva: 60 občin; Luksemburg: 116 občin; Malta: 68 občin; Nizozemska: 443 občin in 12 širših lokalnih skupnosti; Poljska: 2 478 občin in 314 širših lokalnih skupnosti (powiati); Portugalska: 308 občin in dve regiji; Romunija: 3 173 občin in 42 širših lokalnih skupnosti; Slovaška: 2 891 občin in 8 regij; Slovenija 210 občin: Španija: 8 111 občin in 50 širših lokalnih skupnosti; Švedska: 290 občin in 20 okrožij; Združeno kraljestvo: 434 občin in 35 širših lokalnih skupnosti.
V nekaterih državah članicah EU imajo še tretjo raven poddržavne oblasti: Belgija 6 enot, Nemčija 16 zveznih dežel, Francija 26 regij, Italija 20 regij, Poljska 16 vojvodstev, Španija 17 avtonomnih skupnosti in Združeno kraljestvo 3 enote.
SE, EU IN LOKALNA/REGIONALNA SAMOUPRAVA
SE sprejema temeljne pravne in politične dokumente s področja lokalne in regionalne samouprave, Evropska unija pa računa z lokalnimi in regionalnimi oblastmi v posamezni državi, oblikovanimi po evropskih standardih. Načelo subsidiarnosti, ki ga priznavata obe organizaciji, pomeni tudi upoštevanje vloge in položaja lokalnih in regionalnih oblasti v posamezni državi s strani EU in s strani posamezne države članice. EU vpliva na lokalne in regionalne oblasti s svojimi: skupnimi politikami (zlasti regionalno), pravom (acquis communautaire), strukturnimi skladi, pripravo ustave EU (Protokol o subsidiarnosti in proporcionalnosti).
Osnutek Evropske listine regionalne samouprave , ki je komplementarna z MELLS, poudarja, da regionalna demokracija pomaga uravnavati učinke globalizacije v državah članicah, še posebej z regionalnimi politikami gospodarskih spodbud, socialne varnosti, kulturnega razvoja in varovanja regionalnih identitet. Uresničevanje regionalne samouprave je eden od temeljev demokratičnega vladanja, kar pomeni, da morajo regionalne oblasti temeljiti na demokratičnih načelih, spoštovanju človekovih pravic in na prizadevanju za uresničevanje ciljev miru, stabilnosti, blaginje in solidarnosti, temelječih na trajnostnem razvoju. Osnutek ELRS ne navaja konkretnih pristojnosti regij. Pristojnosti regij morajo biti priznane ali določene v ustavi ter v državnih in regionalnih predpisih. Regije pa morajo imeti tudi svoje finance, ki so sorazmerne njihovim pristojnostim in jim omogočajo učinkovito uresničevanje teh pristojnosti
Izzivi in prednostne naloge evropskih držav na področju lokalne in regionalne demokracije so poznani. Skupni cilj prizadevanj je krepiti demokracijo na lokalni in regionalni ravni. Konferenca v Budimpešti (2005) je v zaključni Izjavi in njeni Agendi za dobro lokalno in regionalno upravljanje identificirala skupne izzive in aktivnosti, ki naj bi sledile v prihodnjih letih v državah članicah SE samih in na ravni SE.
Dobra lokalna in regionalna samouprava je javna dobrina, ki jo žele zagotoviti države članice SE. Za dobro upravljanje lokalnih in regionalnih skupnosti so izzivi in potrebne aktivnosti v naslednjih letih te: demokratično državljanstvo in participacija na lokalni in regionalni ravni; pravni okvir in institucionalna struktura lokalne in regionalne samouprave; lokalne in regionalne finance; vodenje in upravljanje zmogljivosti lokalnih in regionalnih skupnosti; javna etika na lokalni in regionalni ravni; obmejno in čezmejno sodelovanje teritorialnih skupnosti ali oblasti. Zagotavljanje dobrega lokalnega in regionalnega upravljanja je bistveni cilj, ki ga morajo zasledovati članice SE, z namenom odgovoriti na izzive, s katerimi se soočajo njihove družbe in upoštevati legitimna pričakovanja njihovih državljanov.
UJEMANJE FINANČNIH VIROV S PRISTOJNOSTMI
Brez urejenega sistema financiranja ne moremo govoriti o lokalni samoupravi. Lokalna samouprava je lahko samo zunanji videz, če nima finančne avtonomije in dovolj finančnih virov. Finančni viri so bistvenega pomena za presojo stvarnosti lokalne samouprave. Naša ustava in MELLS zahtevata pravico lokalnih skupnosti do ustreznih lastnih finančnih virov v državni gospodarski politiki, s katerimi v okviru svojih pooblastil prosto razpolagajo. Lokalne oblasti morajo imeti visoko stopnjo avtonomije glede njihovih pristojnosti, načine in sredstva za uresničevanje teh pristojnosti ter potrebne vire za njihovo izpolnjevanje. Finančna avtonomija zahteva povečanje pristojnosti lokalnih skupnosti, hkrati pa zahteva tudi demokratični nadzor nad izdatki lokalnih skupnosti. Finančna avtonomija tudi pomeni, da imajo lokalne oblasti minimum zbranih davkov na svojem ozemlju, po drugi strani pa tudi zahteva zadovoljivo upravljanje lokalnih javnih služb, ki skrbijo za javno dobro.
V večini evropskih držav lokalne in regionalne oblasti nimajo zadostnih sredstev za
naloge, ki jih opravljajo. Po načelu hkratnega financiranja mora biti vsak nov prenos
pristojnosti jasno spremljan z ustreznimi finančnimi sredstv. Ustanoviti bi morali
skupne centralno/lokalne odbore za ovrednotenje sedanjega ravnotežja med viri in
obveznostmi (SE).
FINANČNA IN GOSPODARSKA KRIZA
Ugotavlja se, da se je evropski poddržavni javni sektor v l. 2007 uspešno soočal s prihajajočo ekonomsko krizo. Napovedujejo pa, bi lahko bili programi proračunske stabilnosti ogroženi ravno zaradi finančne in ekonomske krize. So pa poddržavne oblasti v boljšem pozitivnem finančnem položaju, kljub velikim razlikam med državami.
V drugi polovici l. 2008 je izbruhnila finančna kriza tudi v Evropi (naraščajoče cene bencina, rast stopnje nezaposlenosti, rast inflacije, idr.). Čeprav je še prekmalu natančno napovedati vpliv gospodarskega nazadovanja na lokalno samoupravo, sta po mnenju CDLR verjetni dve prevladujoči značilnosti:
- omejitev sedanjih lokalnih proračunov zaradi upadanja njihovih prihodkov in naraščanja izdatkov za socialno porabo:
- vzpodbujanje nastajanja projektov, ki so delovno intenzivni ter hitro pripravljeni in uresničljivi.
Poddržavne ravni oblasti pa niso samo enostavno obsojene na prenašanje posledic krize, temveč lahko z aktivnim delovanjem ne samo zmanjšajo te posledice temveč se lahko borijo proti krizi tudi same. To je stališče, ki je bilo sprejeto v več državah članicah EU (npr. v Franciji, Španiji). To je tudi strategija Evropske komisije, sprejeta v njenem načrtu reševanja krize, ki obsega načrt proračunskega spodbujanja, vključno s pospeševanjem hitrosti plačil iz evropskih skladov.
SLOVENIJA
Urejanje lokalne samouprave v ustavi je nadvse pomembno za položaj lokalne samouprave, saj je njen položaj zagotovljen z ustavo in vanj država ne more posegati, temveč ga z zakoni lahko le razčlenjuje v okviru ustavnih določb. Ko so bile junija 2006 sprejete ustavne spremembe, da bi z njimi zagotovili ustrezno ustavno podlago za uvedbo pokrajin kot obvezne druge ravni lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, je bila v parlamentu dosežena zavidljivo visoka stopnja soglasja političnih strank. Nato se je zapletlo pri vseh izvedbenih vprašanjih – glede števila pokrajin, njihovih pristojnosti in financiranja, sedežev pokrajinskih organov, poimenovanja pokrajin, razmerju do občin in drugih. Lahko ugotovimo, da je ta zgodba zelo podobna zgodbi v zvezi z ustanavljanjem novih občin.
Ustavne spremembe še ne bodo prinesle optimalno ustanovljenih in delujočih pokrajin, so pa podlaga za oblikovanje zakonov , ki bodo omogočili decentralizacijo oblastnih funkcij in prenos upravljanja pomembnega dela javnih zadev z državne na pokrajinsko raven. Zakoni o pokrajinah, ustanovitvi, volitvah v pokrajinah, prenosu nalog v pristojnost pokrajin in financiranju pokrajin bodo preskusni kamen, kako stabilna je velika stopnja političnega soglasja, dosežena ob sprejemanju ustavnih sprememb. Ob uvedbi pokrajin mora biti jasno opredeljeno tudi premoženje, s katerim bodo razpolagale pri izvajanju svojih pristojnosti in primeren sistem financiranja njenih nalog. Brez natančne evidence premoženja s katerim razpolagajo in brez urejenih premoženjsko pravnih razmerij pri upravljanju s tem premoženjem pokrajinski organi ne bodo imeli osnove za sprejemanje učinkovitih ukrepov upravljanja s tem premoženjem.
Reforma lokalne samouprave v Sloveniji se je začela s sprejemom ustave nove in neodvisne države Slovenije. Osamosvojitev Slovenije kot države in uvedba parlamentarne demokracije v letu 1991 sta pomenili nov začetek tudi za lokalno samoupravo. Že v uvodnih določbah nove slovenske ustave, v katerih so zapisana in zagotovljena temeljna politična načela in družbene vrednote, s katerimi Slovenija opredeljuje svojo državno ureditev, je dobila svoje mesto tudi lokalna samouprava. Zapostavljen pa je bil problem regionalizacije Slovenije. Bistvo razhajanj med centralisti in regionalisti pri nas je v tem, ali bo Slovenija imela močno lokalno samoupravo, ki bi bila ustrezna protiutež državnemu centralizmu, ali pa šibko lokalno samoupravo, ki bi omogočala centralistično upravljanje države. Glede teh dilem ni bilo v nacionalni politiki nikoli doseženo soglasje, na podlagi katerega bi se v ustavo in nato v izvedbeno zakonodajo lahko zapisale jasne in čiste formulacije o lokalni samoupravi.
Sprejete ustavne spremembe (l. 2006) na področju lokalne samouprave naj bi omogočile, da bomo tudi v Sloveniji - po dolgih letih strokovnih in političnih razprav – prišli do dvonivojske lokalne samouprave ki močno prevladuje v veliki večini evropskih držav. Po veljavni ureditvi je pravni akt, s katerim se ustanovijo pokrajine zakon, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.
Temeljni cilj uvedbe pokrajin je učinkovito in pregledno upravljanje za zagotavljanje kakovostnih storitev za lokalno in regionalno prebivalstvo. Gre za povezanost nove enote teritorialne samouprave z vsebinskimi vprašanji, zlasti z dobrim upravljanjem, ki bo v korist tam živečega prebivalstva.
Pokrajine so nova upravna struktura, ki bo zapolnila vrzel med (pre)majhnimi občinami in državo ter bila primerno mesto za uresničevanje načela subsidiarnosti oziroma za nujno potrebno decentralizacijo in demokratizacijo naše države. To dograditev lokalne samouprave nam narekujejo najprej domače razmere in razlogi, pa tudi primerljivost z evropskimi kriteriji in standardi, ki jih vsebujejo ratificirana MELLS in drugi dokumenti SE in EU. Pokrajine so nova vrsta lokalnih skupnosti, izkušenj z njimi torej nimamo, lahko pa s pridom uporabimo izkušnje drugih in dokumente in gradiva SE. To seveda ne pomeni mehaničnega posnemanja, saj tudi za pokrajine velja, da bodo utemeljene na naših zgodovinskih, geografskih, gospodarskih, političnih in drugih značilnostih. »V odsotnosti zgodovinskih izkušenj se je treba pri nas nasloniti na merila, ki jih predstavljajo geografska podoba države, njene prometne, gospodarske, kulturne in druge povezanosti ter razvojne zmogljivosti posameznih območij za oblikovanje pokrajin« (Šmidovnik).
Pokrajina bi postala nosilec razvoja v prostoru, v katerem danes ni institucionalnega nosilca, razen tega pa tudi izvajalec neobhodnih dejavnosti, ki jih danes v tem prostoru nihče ne opravlja, ali pa jih opravljajo občine s številnimi – zlasti finančnimi težavami (Šmidovnik).
S sistemskega vidika gledano bodo pokrajine kot nova upravnoteritorialna struktura prinesle številne spremembe v ostalih delih družbenega sistema - pravnem redu oz. zakonodaji, javnih financah, državni upravi, položaju občin, delovnem področju posameznih ministrstev, čezmejnem sodelovanju lokalnih skupnosti, mednarodnih razmerjih in povezavah (SE, EU in drugih) ter tudi v položaju državljanov.
Pomen pokrajin lahko motrimo z več vidikov - ustavno-pravnega, upravno-organizacijskega, gospodarskega, geografskega in drugih ter iz notranjepolitičnih in mednarodnih vidikov. Pri slednjih gre tudi za učinkovitejše pridobivanje in rabo sredstev strukturnih skladov EU kakor tudi za vključitev pokrajin v evropsko ozemeljsko sodelovanje, ki ga sestavljajo čezmejno, transnacionalno in mrežno sodelovanje in naj bi spodbujalo večjo integriranost ozemlja Unije. Ustreznejša bo tudi zastopanost slovenske lokalne samouprave v SE (Kongresu lokalnih in regionalnih oblasti SE, Parlamentarni skupščini SE, odborih SE) in v drugih mednarodnih povezavah (npr. Odbor regij pri EU).
NALOGE POKRAJIN
Z vidika načela subsidiarnosti in sodobnih trendov v Evropi na področju lokalne samouprave lahko ugotovimo, da je treba tudi pri nas na analitični podlagi decentralizirati vrsto zadev z države na občine, skupne medobčinske organe, posebej na mestne občine in na bodoče pokrajine. Pokrajine naj bi opravljale lokalne zadeve, ki presegajo zmogljivosti občin in s področnimi zakoni določene zadeve regionalnega pomena. Zadeve regionalnega pomena lahko določi le država. To bodo zadeve, ki jih bo pokrajina urejala in opravljala samostojno. Hkrati pa bi država z zakonom lahko prenesla v opravljanje pokrajinam še posamezne naloge (in sredstva zanje) iz državne pristojnosti. Pokrajina pa bi lahko opravljala še posamezne naloge, ki bi jih nanjo (s pogodbo) prenesle občine (npr. naloge na področju gospodarskih javnih služb - skrb za komunalne deponije, oskrba s pitno vodo idr.).
Pokrajina naj bi opravljala:
a) naloge lokalnega pomena,
b) naloge regionalnega pomena in
c) naloge državnega pomena.
Naloge širšega lokalnega pomena so izvirne naloge pokrajine, in jih bodo pokrajine izvajale samostojno kot svoje naloge v okviru svoje ustavne avtonomije, praviloma pa ob ustreznem sodelovanju občin (npr. pospeševanje gospodarskega razvoja; pospeševanje morskega ribištva; preventiva na področju zlorabe drog).
Naloge regionalnega pomena, ki bodo dane v pristojnost pokrajin z zakonom, bodo prav tako izvirne naloge pokrajine. To so naloge, ki niso lokalnega in tudi ne državnega pomena (npr. spodbujanje skladnega regionalnega razvoja, gradnja in vzdrževanje regionalnih cest, zadeve urejanja prostora, regionalne prometnice, vzpostavitev in vzdrževanje institucij regionalnega pomena kot so regionalne bolnice, regionalne šolske, kulturne in socialne ustanove itd.). Lastne (izvirne) pristojnosti regionalnih oblasti so bistveno načelo samouprave. Obseg teh pristojnosti je pokazatelj, ne edini, stopnje regionalne samouprave.
Tretja vrsta nalog pokrajine pa bi bile t. i. prenesene naloge. To so tiste naloge, ki naj bi jih pokrajine opravljale za državo (naloge državne uprave - npr. izdajanje gradbenih dovoljenj). Pokrajina naj bi opravljala upravne naloge države, razen upravnih nalog, ki jih po zakonu neposredno opravljajo ministrstva in upravnih nalog, ki so z zakonom prenesene v opravljanje občinam.
POKRAJINSKA ZAKONODAJA
Znotraj omenjenih treh delovnih področij bodo s posameznimi zakoni določene konkretne naloge pokrajin, najprej okvirno že s sistemskim zakonom o pokrajinah, potem pa še v tekoči zakonodaji s posameznimi zakoni, ki bodo urejali zadeve takega pomena, da jih bodo lahko izvajale pokrajine.
Nekateri teoretiki opozarjajo, da sedanja normativna ureditev naše države temelji na razvojno zgrešeni predpostavki, da je mogoče s centralizacijo zagotavljati trdnost in enotnost Slovenije kot celote. Dejansko pa dolgoročni razvojni trendi v razvitem svetu kažejo bolj v nasprotno smer, tj. k uveljavljanju avtonomije regij in lokalnih skupnosti ter drugih »neteritorialnih akterjev. Lokalne skupnosti pa ne morejo uveljavljati svojih edinstvenih možnosti in pospešeno reševati svojih problemov, če so normativno obravnavane uniformno ali kvečjemu v nekaj taksativno določenih kategorijah: uveljavljanje edinstvenih lokalnih identitet terja vse večjo lokalno samostojnost in strpnost do različnosti, česar pa slovenski pravni red še ne dopušča.
V teoriji je sicer osrednje vprašanje, ali so lokalne skupnosti upoštevane kot entitete, ki se razlikujejo od države in so sposobne opravljati največji možni obseg svojih pristojnosti z določeno stopnjo avtonomije in s tem različnosti. Ali pa se jih jemlje zgolj kot del mehanizma za uresničevanje politike, ki se določa na državni ravni.
Naša država odloča o nalogah občin (in bodočih pokrajin) in o njihovem financiranju. Lokalne skupnosti so v največji meri v podrejenem položaju do države. »Ko postaja vse bolj nesprejemljivo vsiljevanje določenega modela z vrha, je očitno le dialog tisti, v katerem je mogoče strpno presegati tako enostranosti pristopa od zgoraj, kot enostranosti od spodaj (Mlinar).
RAVNANJE PREJŠNJE IN AKTUALNE VLADNE KOALICIJE
Največja napaka prejšnje vlade pri pripravi pokrajinske zakonodaje je bila, da je povozila neodvisno stroko. Pripadniki te vlade (opozicija) so tik pred koncem prejšnjega mandata (2004) preprečili spremembo ustave , zaobšli opravljeno strokovno delo in se nasploh obnašali zelo nekorektno do stroke in strokovnjakov. Ko rečem stroko, mislim na vrsto eminentnih strokovnjakov, ki so se ukvarjali s pokrajinami kot drugo ravnjo lokalne samouprave v Sloveniji. Gre za ekonomiste, geografe, pravnike, upravne strokovnjake, prostorske planerje in druge, ki so tudi soavtorji priročnika »Pokrajina – druga raven lokalne samouprave« iz l. 2004. Imena pa so npr. dr. Janez Šmidovnik, dr. Franc Grad, dr. Albin Igličar, dr. Tone Jerovšek, dr. Dušan Plut, mag. Vilma Milunovič, dr. Marjan Ravbar, akademik dr. Igor Vrišer, dr. Lojze Gosar in še vrsta drugih. Vsi ti so sodelovali tudi pri velikem projektu »Uvajanje pokrajin v Sloveniji«, ki ga je Janševa vlada zaobšla (2004 - 2008).
Popolnoma napačno je bilo začeti razpravo o številu pokrajin, preden se ja začela razprava o njihovih pristojnostih in financiranju. Kajti šele na podlagi tega se je treba odločiti, ali uvesti manjše ali večje število pokrajin. Predsednik vlade je naredil veliko napako, ko je razpravo o pokrajinah začel iz izhodišča, da bo imela Slovenija 14 pokrajin. S tem je zadevo zakoličil. Trdim, da se bo z uvedbo majhnih pokrajin okrepil centralizem. Z vidika tako obsežnih pristojnosti se mi zdi, da majhna pokrajina z manj kot 70 tisoč prebivalci nima nobenih, ne materialnih ne človeških možnosti, da bi opravljala vse naloge. Drugo, kar je ključno, pa je dejstvo, da je pokrajinska samouprava le navadna fasada, če nima ustreznega sistema financiranja, torej neodvisnega, lastnega vira.
Nova oblast (vlada) je v svojem koalicijskem sporazumu obljubila boljši odnos politike do lokalne samouprave in reševanja njenih najbolj perečih vprašanj. V koalicijskem sporazumu se je opredelila za močno lokalno samoupravo, sodelovanje s stroko, načelo subsidiarnosti, institucionalni dialog, spremembe zakonodaje s področja lokalne samouprave z vidika redefinicije pristojnosti in nezdružljivosti funkcij, lastne vire lokalnih skupnosti, ustanovitev pokrajin in pripravo potrebne zakonodaje. Pri predsedniku vlade je bil ustanovljen Strateški svet za regionalizacijo in decentralizacijo, ki se je doslej sestal dvakrat, ustanovljene pa so bile tudi tri strokovne podskupine, ki so pripravile analizo predlagane normativne ureditve pokrajin z vidika ustavne koncepcije pokrajine, analizo konceptov regionalizacije Slovenije s predlogom območij pokrajin in analizo predlaganega prenosa nalog pristojnosti pokrajin in predlog financiranja pokrajin. Delo je bilo slabo koordinirano, ni prišlo do nujnih strokovnih usklajevanj, dodane nove vrednosti je bilo zelo malo. Strateški svet je na svoji drugi seji upravičeno večinsko zavrnil predlagano skupno zaključno poročilo strokovnih študij, predsednik vlade, ki je tudi predsednik Strateškega sveta, ki je na prvi seji predlagal v razmislek ustanovitev treh pokrajin , se zavzel za hitrost priprave strokovnih podlag za odločanje, je na drugi seji menil, da se ne mudi in da naj se do jeseni pripravi novo izboljšano gradivo. Kot izgleda, se uvedba pokrajin oddaljuje oz. ni več ena od prioritet vladne koalicije
ZAKLJUČEK
Decentralizacija kot proces uresničevanja načela subsidiarnosti je moderna težnja v evropskih in izvenevropskih državah. Pri nas pa se ta proces še ni začel. Vzrokov je več - nepoznavanje bistva lokalne samouprave, odpor do prenašanja javnih zadev na občine in bodoče pokrajine, (pre)majhne občine, odsotnost pokrajin, pomanjkanje političnega konsenza o vsebini in poteku reforme lokalne samouprave v RS idr.
Regionalizacija (pokrajinizacija) Slovenije zaostaja:
- za evropskimi načeli in standardi,
- spremembe ustave iz leta 2006 centralističnih odporov za pravo regionalno oz. pokrajinsko samoupravo niso odpravile,
- zakoni o pokrajinah, ustanovitvi pokrajin, volitvah v pokrajinah in financiranju pokrajin bodo preskusni kamen, kako stabilna je velika stopnja političnega soglasja, dosežena ob sprejemanju ustavnih sprememb.
- realizacija predvidenih nalog pokrajin bi zahtevala večje pokrajine.
Izhodišča za zakonsko ureditev pokrajine so dana že v ustavi, pa tudi v ratificiranih mednarodnih sporazumih, kamor spada po svoji vsebini zlasti Evropska listina lokalne samouprave. Ustava ureja pokrajine v sklopu ureditve lokalne samouprave, zato ustavna načela, ki jih določa ustava za ureditev lokalnih samoupravnih skupnosti veljajo tudi za pokrajine in njihovo zakonsko ureditev. Zakonska ureditev mora izhajati in temeljiti ne samo na ustavi, temveč tudi na mednarodnih pogodbah in načelih, ki obvezujejo Slovenijo, torej predvsem na Evropski listini lokalne samouprave. V tem splošnem okviru je treba upoštevati predvsem pravico do lokalne samouprave in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, dalje načelo subsidiarnosti in načelo sorazmernosti, pri posameznih segmentih zakonske ureditve pa še druga načela, na katerih temelji evropski koncept lokalne samouprave..
Na teh podlagah in izhodiščih je treba urediti položaj pokrajine tako, da bo sposobna opravljati svoje naloge kot širša lokalna samoupravna skupnost, ki bo zagotavljala pogoje za življenje in delo v lokalnih skupnostih, ki so širše od občine in ožje od države.
Vsekakor je treba v tem okviru z zakonom urediti pravni položaj pokrajine, oblikovanje območja pokrajine (merila za določitev območja pokrajine, način pridobitve in upoštevanja mnenja prebivalcev prizadetega območja itd), pristojnosti pokrajine, financiranje pokrajine, notranja organizacija pokrajine (neposredno odločanje, predstavniški organ, izvršilni organ in njihova medsebojna razmerja), pokrajinski predpisi, pokrajinska uprava, razmerje med pokrajino in državo (državno nadzorstvo nad delovanjem pokrajinskih organov, vpliv pokrajin na sprejemanje pokrajinske zakonodaje in druge predpise s področja delovanja pokrajine) ter razmerje med pokrajino in občino.
Posebej delikatno z ustavnega vidika je ureditev pristojnosti pokrajine, ki se mora gibati med pristojnostmi države in pristojnostmi občine. Pristojnosti pokrajin je potrebno določiti z zakoni. Okvir (področja) nalog pokrajin lahko določi zakon o pokrajinah, večina izvirnih pristojnosti pa bi bila določena s spremembami obstoječe področne zakonodaje. Pri tem bi bilo predvideti postopen prehod nalog v pokrajinsko pristojnost. Z določbami zakona o pokrajinah bodo določene naloge iz državne oziroma občinske pristojnosti, ki z dnem konstituiranja pokrajin postanejo pokrajinske pristojnosti ter rok, v katerem je treba uskladiti relevantne določbe v področnih zakonih. Za nadaljnjo decentralizacijo v skladu z načelom subsidiarnosti bo zakon določal okvirno delovno področje, kot usmeritev za področno zakonodajo.
Uvedba pokrajin bo imela številne posledice za ostale dele sistema, predvsem pa za prerazporeditev pristojnosti med državo, pokrajinami in občinami ter novo ureditev finančno-materialnih vprašanj med njimi. Enakomernejši razvoj vse skupnosti zagotavlja uresničevanje načel subsidiarnosti in decentralizacije. Potreben je kritičen pregled in poprava pripravljene »pokrajinske« zakonodaje z vidika, da je temeljni namen ustanovitve pokrajin v Sloveniji decentralizacija oblastnih funkcij in prenos upravljanja pomembnega dela javnih nalog ter javno finančnih sredstev z državne na pokrajinsko raven. S tem pa je povezano tudi vprašanje optimalnega števila pokrajin, ki lahko bistveno vpliva na obseg in vsebino določitve pokrajinskih pristojnosti.
Ob uvedbi pokrajin mora biti jasno opredeljeno tudi premoženje, s katerim bodo razpolagale pri izvajanju svojih pristojnosti in primeren sistem financiranja njenih nalog. Brez natančne evidence premoženja s katerim razpolagajo in brez urejenih premoženjsko pravnih razmerij pri upravljanju s tem premoženjem pokrajinski organi ne bodo imeli osnove za sprejemanje učinkovitih ukrepov upravljanja s tem premoženjem
Na temelju kritične neodvisne strokovne analize dosedanjega razvoja lokalne samouprave v RS je treba pripraviti spremembe in dopolnitve tudi zakonodaje (ZLS, ZFO in drugi), ki ureja vlogo in položaj občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti. Gre zlasti za spremembe sistema financiranja občin (zlasti vprašanje lastnih davčnih in drugih virov), kritičen pregled pristojnosti občin, odpravo združljivosti državnih in lokalnih funkcij, krepitev udeležbe prebivalcev pri odločanju v občini idr.
Ljubljana, 28. september 2009Pokrajine pogosto označujemo tudi kot regije, razčlenjevanje države na pokrajine pa kot regionalizacijo (»pokrajinizacijo«).
3. člen Evropske listine lokalne samouprave (MELLS) Listina velja za vse vrste lokalnih skupnosti – občine in širše lokalne skupnosti. Slovenija je listino ratificirala v celoti in je začela zanjo veljati 31. marca 1997.
Publikacija »EU sub-national governments: an overview«. Vseh evropskih podržavnih skupnosti oz. oblasti je 92 500.
Naše pokrajine se sicer lahko primerjajo z nemškimi landkreisi, italijanskimi provincami, francoskimi departmaji ipd.
The Congress of Local and Regional Authorities, Recommendation 240 (2008) Draft European charter of regional democracy. Obravnavano in sprejeto na zasedanju CLRAE 28.maja 2008. Priporočilu je priložen osnutek Evropske listine regionalne demokracije, ki vsebuje preambulo (ta se sklicuje tudi na rezultate ministrskih konferenc SE v Helsinkih, Budimpešti in Valenciji) in 52 členov (normativni del, ki je razdeljen na štiri dele).
SE, ki pripravlja vrsto novih dokumentov (npr. o regionalni samoupravi, priporočilo o lokalnih javnih službah),
želi, da se njegov celotni acquis na področju lokalne in regionalne demokracije bolje izkoristi v državah članicah, kar bi prispevalo k dobremu lokalnemu in regionalnemu upravljanju. To je bila tudi tema in dogovor 14. konference ministrov, odgovornih za lokalno in regionalno samoupravo, ki je bila februarja 2005 v Budimpešti. Tudi v Sloveniji bi lahko bili bolj uspešni pri dograjevanju sistema lokalne samouprave z večjo uporabo dokumentov in študij SE, ki bi jih morali tudi v večji meri prevesti v slovenski jezik.
Med lastnimi davčnimi viri lokalnih skupnosti tam zasledimo npr. davek na dohodek in davek na nepremičnine (npr. Danska, s. 16).
Definicije: javni sektor obsega državno administracijo, federalne enote, lokalni javni sektor in skladi socialnega varstva. Poddržavni javni sektor obsega federalne enote in lokalni javni sektor. Lokalni javni sektor obsega lokalne in regionalne oblasti ter druge entitete, vključno z lokalno javno upravo. The European sub.national public sector in 2007: confronting the coming economic crisis on solid financial footing, Sub-national public finance in the European Union, Dexia, Paris, december 2008, str. 2.
The European sub.national public sector in 2007: confronting the coming economic crisis on solid financial footing, Sub-national public finance in the European Union, Dexia, Paris, December 2008, str. 20.
Lokalna samouprava v Sloveniji praktično deluje od januarja 1995 dalje. Teritorialno spremenjene občine z novo vsebino in novimi organi so začele delovati 1. 1. 1995. S preoblikovanjem javne uprave oziroma reformo javne uprave, ki je posegla v delovanje državne uprave in lokalne samouprave, se je leta 1994 na prvi ravni lokalne samouprave oblikovalo 147 občin. Proces oblikovanja občin se je nadaljeval leta 1998 s 45 novimi, leta 2002 smo imeli že 193 občin. Leta 2006 pa smo na lokalnih volitvah izvolili že 210 županov in 210 mestnih oziroma občinskih svetov. Upravnoorganizacijsko gledano so bile ustanovljene številne, neracionalne občine, v katerih upada interes prebivalcev za aktivno udeležbo v dogajanjih v njihovi občini
»Ti zakoni so se pripravljali kar tako, v službi za lokalno samoupravo, potem pa skozi usklajevanja s politiko, ne s stroko. Stroka je sama sicer izražala svoja mnenja skozi različne posvete, članke v strokovnem tisku, tudi v dnevnem časopisju, a to ni prišlo do izraza. Ni se slišalo, ker je delo teklo le znotraj državnega aparata in lahko rečem, da je bila to ena od napak. Marsikaj bi bilo vendarle lahko tudi znotraj danega okvira boljše. Ne bi prišlo do takih nesmislov, kot so denimo nastali pri oblikovanju pokrajin v okolici Ljubljane. Da Trzin ne spada pod Ljubljano ampak skupaj s Hrastnikom v kamniško-zasavsko pokrajino, da vse barjanske občine na zahodu Ljubljane spadajo pod notranjsko pokrajino skupaj z Loško dolino, da pa pod Ljubljano spada Osilnica ob Kolpi. Na take stvari bi stroka opozorila, to je vendarle malce prehudo.« (Šmidovnik)
Z novim členom 143 je bil presekan gordijski vozel oz. odpravljen izvirni greh ustave, da do pokrajin
ni oz. ni moglo priti. Stari člen 143 je bil strokovni »spaček«, kakršnim ponavadi botrujejo politični
kompromisi. V času priprave ustave nove države Slovenije je stroka sicer ponudila strokovno čiste
rešitve za celotno poglavje V., ki zdaj v sedmih členih govori o lokalni samoupravi. Tudi kasneje je
(brezuspešno) dokazovala nujnost sprememb predvsem 143. člena, v povezavi z njim pa še 121. in 140.
člena.
»Primerne členitve ozemlja države na regije so temeljne za optimalno prostorsko organizacijo materialnih dejavnosti in poselitve ter decentralizacijo delovanja države. Številni gospodarski, upravni, geografski in drugi razlogi, vključno s članstvom v EU (tudi Evropa regij), kljub manjši velikosti ozemlja utemeljujejo potrebo členitve Slovenije.« (dr. Dušan Plut)
Zdravko Mlinar, Prostorsko-časovna organizacija bivanja: raziskovanja na Koprskem in v svetu, Fakulteta za družbene dejavnosti in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, Ljubljana, 2008, str. 380.
Prejšnji vladni koaliciji pa je treba priznati, da je omogočila sprejem sprememb ustave v letu 2006.
Koalicijski sporazum (SD, Zares, DeSUS in LDS) o sodelovanju v Vladi RS za mandat 2008-2012, Ljubljana, 6. november 2008.
Na prvi seji je bilo izraženo večinsko stališče, da je s strokovnimi pripravami na uresničitev ciljev regionalizacije in decentralizacije treba nadaljevati, kljub ali pa prav zaradi težkih gospodarskih razmer.
Varianta s štirimi regijami, ki spominja na nekdanjo deželno ureditev v avstroogrski dobi (Primorska, Kranjska, Spodnještajerska in Srednještajerska), bi bila dokaj umetna in bi odprla vrsto vprašanj, kako jih razmejiti in kako naj bi funkcionirale (Vrišer)
Posnetek seminarja lahko poslušate tukaj
