Dr. Vilma Milunovič
XXXXX
Mednarodni inštitut za bližnjevzhodne in balkanske študije (IFIMES) iz Ljubljane, Slovenija, redno analizira dogajanja na Bližnjem vzhodu in Balkanu. Dr. Vilma Milunovič, predstavlja svoj pogled na ekonomsko-finančne vidkie razvoja lokalne samouprave. Njen članek »EKONOMSKO-FINANČNI VIDIKI RAZVOJA LOKALNE SAMOUPRAVE« objavljamo v celoti.
Ekonomsko-finančni vidiki razvoja lokalne samouprave
1. IZHODIšČA FISKALNE DECENTRALIZACIJE
Osnovno izhodišče prispevka izhaja iz predpostavke, da je, ob demokratičnosti odločanja, ekonomska učinkovitost eden ključnih motivov procesa decentralizacije. Hkrati pa ekonomsko-finančni vidik zajemamo kot osnovni konstitutivni element lokalne samouprave in enega od pomembnih dejavnikov učinkovitega delovanja lokalnih oblasti. To so vprašanja, ki jih ureja teorija fiskalne decentralizacije, na osnovi katere se na lokalno raven prenaša vzvodje učinkovitega javnega upravljanja.
Po teoriji fiskalne decentralizacije oblikovanje decentraliziranih enot oblasti izhaja iz načela, da je učinkovito politično odločanje in učinkovita priskrba javnih dobrin dosežena takrat, ko jih zagotavlja tisti nivo oblasti, ki je najbližje ljudem, ki jih potrebujejo ter jih je hkrati sposobna zagotavljati. Ekonomski pomen decentraliziranega upravljanja se nanaša predvsem na zagotavljanje večje alokacijske učinkovitosti lokalnih oblasti (Bailey 1999, Stiglitz 1988). Nasproti temu pa ekonomska teorija izpostavlja vprašanje tehnične neučinkovitosti lokalnih enot (Bailey 1999: 21). Ta se nanaša na vprašanje stroškovne učinkovitosti, ekonomičnosti produkcije lokalnih javnih storitev ter produktivnosti posamezne lokalne organizacije.
Tako že ekonomska teorija izpostavlja, da sta alokacijski in tehnični vidik učinkovitosti decentraliziranih lokalnih enot lahko v nasprotju (ibid: 26). Če k temu dodamo še druga družbena načela kot so pravičnost, enakost in demokratičnost, pa pridemo do še večjih nasprotij na poti k istemu cilju. Uravnoteženje teh nasprotij predstavlja nenehna trenja v urejanju razmerij med centralizacijo in decentralizacijo, zato sodobni sistemi fiskalne decentralizacije iščejo ravnovesje med narodnogospodarskimi koristmi in negativnimi dejavniki finančne avtonomije na eni strani, ter med centralno-ekonomskim nadzorom in ekonomskimi prednostmi decentraliziranih enot oblasti na drugi strani (Arora in Norregaad 1997: 3-5).
Načela fiskalnega federalizma slonijo na dodelitvi lastnih fiskalnih in drugih virov v sorazmerju s pristojnostmi danimi lokalnim ravnem ter na avtonomnem odločanju o porabi teh virov. Namen dodelitve izvirnih lokalnih davčnih virov je doseči, da so lokalne oblasti motivirane za izkoriščanje lastnega potenciala glede na spreminjajoče se potrebe v lokalni sredini in da nosijo tudi odgovornost za svoje odločitve o višini teh davkov in njihovi porabi. Zato teorija fiskalne decentralizacije poudarja, da je višino davčnega bremena potrebno vezati na odgovornost političnih predstavnikov pri odločanju o njihovi učinkoviti uporabi in preprečevanju uveljavljanja parcialnih interesov (Fisman in Gatti 2002: 328).
Ekonomski vidiki so pomemben dejavnik učinkovitega delovanja lokalnih oblasti. Ugotovljeno je, da obstaja soodvisnost med velikostjo lokalne skupnosti in njeno ekonomsko učinkovitostjo, na osnovi česar lahko povzamemo, da ekonomski vidiki napotujejo na učinkovitost večjih lokalnih enot (problem davčne neenakosti, učinki prelivanja, ekonomija obsega, višji administrativni stroški, višji stroški javnih storitev, večja finančna zmogljivost predvsem pri večjih razvojnih naložbah… (Bailey 1999, Shah 1999).Vendar je pri odločitvah o oblikovanju lokalnih skupnosti ob ekonomskih potrebno vzporejati tudi druge družbene vidike (politične, zgodovinske, geografske in sociološke). Zato je ob dograjevanju sistema lokalne samouprave potrebno pristopati celovito v smeri uravnoteženja nasprotij fiskalne decentralizacije in upoštevanja vseh drugih argumentiranih dejavnikov.
2.PREGLED KLJUČNIH KRITIČNIH ELEMENTOV FINANCIRANJA OBČIN V SLOVENIJI
Upoštevaje izhodišča fiskalne decentralizacije in načela Evropske listine o lokalni samoupravi bomo izpostavili dva kritična dejavnika neustreznosti sistema financiranja slovenskih občin.
Osnovni sistemski okvir financiranja občin v Sloveniji opredeljujeta Ustava Republike Slovenije in zakon o lokalni samoupravi. Kot temeljno izhodišče Ustava postavlja načelo samofinanciranja.
Ustava v 142 členu določa: »Občina se financira iz lastnih virov. Občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonom določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva.« Nadalje Ustava v 147. členu občinam daje možnost, da predpisujejo davke v okviru pogojev, ki jih določata Ustava in zakon.
Načelo samofinanciranja (lastni viri) je postavljeno kot temeljno načelo financiranja občin, ki mu morajo slediti tudi zakoni izdani na podlagi Ustave. A že Zakon o lokalni samoupravi, ki določa izhodišča financiranja občin, ne daje več prednosti lastnim virom. V 52. členu namreč določa, da lokalne zadeve javnega pomena občina financira iz lastnih virov, sredstev države in iz zadolžitve ter v nadaljevanju le našteva prihodke iz davkov, ki pripadajo občini.
Zakon o financiranju občin, kot specialni predpis, ki ureja sistem financiranja občin pa eksplicitno več ne izhaja iz načela samofinanciranja. V 3. členu veljavnega zakona (ZFO-1), ki opredeljuje načela financiranja občin, sta navedeni le načeli sorazmernosti virov z nalogami občin in samostojnosti občin pri financiranju občinskih nalog. V nadaljevanju med viri financiranja zakon zgolj podaja enake pripadajoče davke navedene v zakonu o lokalni samoupravi ter med viri doda pripadnost deleža dohodnine, ki pripada občinam skladno z merili za financiranje primerne porabe. Hkrati pa vse te odstopljene državne davke klasificira kot lastne davčne vire občin (6.čl. ZFO-1), kar je v nasprotju z opredelitvijo lastnih davčnih virov po mednarodnih kriterijih. Tako klasifikacija OECD kot priporočila odbora ministrov za lokalno samoupravo (Council of Europe Rec (2005)1, Blöchliger in King 2006) odstopljenih državnih davkov ne razvrščajo pod lokalne oziroma lastne davke, v kolikor lokalni organi nimajo nikakršne ingerence pri njihovem oblikovanju. Po mednarodnih kriterijih se pod lastne lokalne davke uvrščajo le tisti davčni viri, katerih višino prihodkov lahko v celoti ali vsaj v delu spreminjajo lokalne oblasti (Davey 2005). Nasprotno so vsi davčni viri, na katerih višino lokalne oblasti ne morejo vplivati, po definiciji transferni viri iz državne ravni (ibid 2005: 87).
Če izhajamo iz načel Evropske listine o lokalni samoupravi in priporočil Odbora ministrov za lokalno in regionalno samoupravo Svet Evrope v zvezi z zagotavljanjem finančnih virov lokalnim in regionalnim oblastem ugotavljamo, da kljub spremembi sistema financiranja tako ustavna načela, kot načela evropske listine niso primerno upoštevana. Potrdimo lahko, da imajo slovenske občine visoko stopnjo finančne avtonomije na strani porabe razpoložljivih virov, saj zakonodaja ne omejuje občin pri razpolaganju z razpoložljivimi viri razen pri namenskih transferih, katerih udeležba v skupnih prihodkih občin pa je nizka. Na drugi strani pa imamo resne omejitve finančne avtonomije na strani prihodkov in predvsem na strani pridobivanja lastnih davčnih virov občin.
Navedeno bomo potrdili z dvema najbolj kritičnima kazalnikoma finančne avtonomije:
Stopnjo finančne odvisnosti od države bomo podali kot razmerje med transfernimi viri in skupnimi prihodki občin. Pod transferne vire zajamemo vse finančne vire, ki jih po mednarodnih standardih ni možno opredeliti kot lastne vire občin. Če sledimo ekonomski klasifikaciji prihodkov javnih financ po statističnih podatkih za leto 2012, so transferni viri občin v Sloveniji vsi davki razen nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, prejete donacije in transferni prihodki. Ti viri skupaj so v letu 2012 znašali 1.528,32 mio EUR, medtem ko so vsi prihodki občin v letu 2012 znašali 2.080,07 mio EUR[1]. Na osnovi navedenih podatkov dobimo kazalnik finančne odvisnosti občin v višini 73,5%. Ta nam pove, da je finančna samostojnost občin v obravnavanem letu upoštevaje navedene kriterije zgolj 26,5%-tna.
še bolj kritičen kazalnik je indeks davčne avtonomnosti. Izrazimo ga kot razmerje med deležem lastnih davkov in skupnih prihodkov občin. Iz opredelitve pojma lastni davčni viri po mednarodnih kriterijih je jasno, da odstopljeni davki niso lastni davčni viri občine, saj o njihovi višini ali uvedbi občine ne odločajo, zato jih ne moremo šteti med lastne davke. Edini davčni vir, o katerem občine v Sloveniji (za sedaj) odločajo, je nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč. Zato lahko z udeležbo tega davčnega vira v skupnih prihodkih občin izrazimo davčno avtonomijo občin v Sloveniji, ki v letu 2012 znaša 8,9 %. V skupnih prihodkih občin za leto 2012 je nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč znašalo 185,45 mio EUR[2]. Ta kazalnik lahko primerjamo z razponom stopnje davčne avtonomnosti v državah EU, kjer znaša od 0 % na Malti in Latviji do čez 50 % v Nordijskih državah (Godet 2008). Ta primerjava nam pove, da se Slovenija uvršča zelo nizko na lestvici fiskalne avtonomije subnacionalnih oblasti.
Ob uvajanju novo predlaganega davka na nepremičnine, ki bo nadomestil sedanje nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč, pa se odpira vprašanje: koliko te davčne avtonomije še pušča novi davek na nepremičnine, saj je v predlogih predvideno, da bodo elementi tega davka enotno določeni v državnem zakonu, z možnostjo, da občina za svojo polovico pripadajočega davčnega vira za 50% poviša ali zniža davčno stopnjo. Glede na to, da so predvidene davčne obremenitve z novim davkom 2 do 3 krat višje od sedanje obremenitve zavezancev z nadomestilom za uporabo stavbnih zemljišč, je jasno, da je možnost zvišanja ali znižanja davčne stopnje s strani občine zgolj pesek v oči. Kateri župan si bo ob 2 do 3-kratnem povišanju tega davka še upal povečati davčno stopnjoš Nasprotno, na županih bo pritisk, da znižajo »svoj del davka«, kar bo le še ošibilo davčno in finančno samostojnost občin.
Navedena dva kazalnika pojasnjujeta tudi ugotovitve monitoringa Sveta Evrope o lokalni in regionalni demokraciji v Sloveniji (Council of Europe 2011) glede urejanja finančnih vprašanj. Iz navedenega poročila izhaja, da je Slovenija s spremembami financiranja občin v letu2006 in2008 razporejanje skupnih državnih davkov (večinoma dohodnine) spremenila tako, da sistem temelji na znesku na prebivalca ter hkrati ugotavlja, da je stopnja davčne avtonomije v slovenskih občinah relativno nizka. Iz navedenih ugotovitev sledi osnovno priporočilo, da je potrebno sistem financiranja okrepiti v smeri povečanja finančne avtonomije lokalnih organov s širjenjem prihodkov iz lokalnih davkov in taks ter zagotoviti merila, ki tesneje povezujejo izračun višine porabe na prebivalca s funkcijami lokalnih oblasti (ibid).
Iz opravljenih raziskav delovanja občin v Sloveniji povzemamo tudi, da pri tako majhnih občinah, kot jih imamo v Sloveniji, ni možno aplicirati učinkovitega ekonomskega vzvodja stroškovne učinkovitosti javnih služb, problematična je upravljalsko-administrativna učinkovitost premajhnih enot lokalnih oblasti ter da so stroški na prebivalca v manjših občinah bistveno višji (Oplotnik in Križanič 2002, SVLR, Haček in Kukovič 2012, Računsko sodišče 2012). Prav tako lahko na osnovi izhodišč fiskalne decentralizacije in ugotovitev raziskav povzamemo, da ob obstoječi organiziranosti lokalne samouprave ni možno vzpostavljati učinkovite davčne strukture saj premajhne enote nimajo dovolj ekonomske baze za črpanje davčne osnove, zato ustvarjajo pritisk na državo za zagotovitev dodatnih sredstev. Zato so take strukture olje na mlin administrativni delitvi davkov in centralizaciji upravljanja namesto decentralizaciji.
Iz rezultatov raziskav financiranja slovenskih občin in ugotovitev povzetih v tem prispevku je razvidna nujnost dograditve obstoječega sistema lokalne samouprave in financiranja lokalnih oblasti. Pri tem je v prvi vrsti potrebno izhajati iz ustavnih določb in načel Evropske listine v lokalni samoupravi ter na osnovi navedenega opredeliti osnovne cilje. Po mnenju avtorja predstavlja osnovni cilj dopolnitve sistema financiranja lokalnih skupnosti zagotovitev večje finančne avtonomije in vzpostavitev ravnovesja komponent ekonomske učinkovitosti, pravičnosti in demokratičnosti sistema financiranja lokalnih ravni oblasti (Milunovič 2012: 127). Sistem financiranja lokalne samouprave, ki ne zagotavlja ustrezne ravni fiskalne avtonomije in samostojnosti v odločanju o porabi dodeljenih virov, namreč predstavlja oviro učinkovitemu proračunskemu upravljanju in učinkovitemu urejanju lokalnih javnih zadev.
LITERATURA:
- Arora B. V. in Norregaard, J. (1997): Intergovernmental Fiscal Relations. IMF WP/97/29 (30. 10. 2002).
- Bailey, J. S. (1999): Local government economics: principles and practice. London: MacMillan.
- Blöchliger, H. in D. King (2006). Fiscal autonomy of Sub-Central Governments. OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No.2. OECD Publishing. Dostopno prek: tttp://10.1787/5k97b127pc0t-en.(september 2013)
- Council of Europe. (2005):Recommendation Rec(2005)1 of the Committee of Ministers to member states on financial and budgetary management at local and regional levels. Dostopno prek: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jspšid=812131&BackColorInternet=B9BDEE&BackColorIntranet=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679. (september 2007).
- Council of Europe. (2011): The Congress of Local and Regional Authorities: Local and regional democracy in Slovenia. Recommendation 308 (2011). Dostopno prek: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jspšid=1856669&Site=COE&BackColorInternet=C3C3C3&BackColorIntranet=CACC9A&BackColorLogged=EFEA9C (oktober 2012)
- Davey, K. (2005): A Handbook on Finance at Local and Regional Level. Brussels: Council of Europe.
- Fisman, R. in Gatti, R. (2002): Decentralization and Corruption: evidence across countries. Journal of Public Economics, (83): 325–345.
- Godet, F. (ur.) (2008): Sub-national Governments in the European Union, Organisation, responsibilities and finance. Paris: Dexia.
- Haček, M. in Kukovič, S. (2012): Analiza raziskav upravljalske sposobnosti slovenskih občin. V Bačlija I. (ur.), Lokalna demokracija IV: Aktualni problemi slovenske lokalne samouprave: 89-111. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.
- Milunovič, V. (2012): Sistem financiranja subnacionalnih ravni oblasti. V Bačlija I. (ur.), Lokalna demokracija IV: Aktualni problemi slovenske lokalne samouprave: 105-130. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.
- Ministrstvo za finance. (2013): Bilten javnih financ letnik XV, št. 6/2013. Dostopno prek: http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/tekgib/Bilten_javnih_financ/Junij_2013.pdf (september 2013).
- Oplotnik, Ž. in Križanič, F. (2002): Model financiranja občin in bodočih pokrajin v RS, oris in analiza stanja ter predlogi sprememb zakona o financiranju občin. Ljubljana: Ekonomski inštitut Pravne fakultete. Dostopno prek: http://www.mnz.si/si/1691.php (december 2004).
- Računsko sodišče. (2012): Revizijsko poročilo: Ureditev področja občin. Ljubljana. Dostopno prek: http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/ I/KC73BA090AA4B8946C12579B9001E4E89/$file/Obcine_RSP.pdf (marec 2012).
- Shah, A. (1999): Balance, Accountability, and Responsiveness: Lessons about Decentralization, WB WP 2021. Washington: The World Bank.
- SVLR. Služba Vlade Republike Slovenije za lokalno in regionalno politiko. Raziskovalni projekt: Analize za prenovo sistema financiranja samoupravnih lokalnih skupnosti. Dostopno prek: http://www.arhiv.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/lok-sam05/finance/financiranje_obcin.pdf, (september 2013)
- Stiglitz, E. Joseph. (1988): Economics of the Public Sector, W.W. Norton & Co. New York, London: Princeton University.
- Ustava Republike Slovenije. Neuradno prečiščeno besedilo. Dostopno prek: http://www.dz (november 2008)
- Zakon o financiranju občin (ZFO-1) Ur. l. RS, št. 123/2006, št. 101/2007, Odl. US: U-I-24/07-66, 57/2008, št. 57/2008.
- Zakon o lokalni samoupravi – (ZLS-UPB2) Ur. L. RS, št. 94/2007).
Ljubljana, 18. oktober 2013
[1] Vir podatkov: Ministrstvo za finance. Bilten javnih financ 6/2013 ter podatki o višini realiziranega nadomestila za uporabo stavbna zemljišča za leto 2012 podani v predlogu Zakona o davku na nepremičnine 7.6. 2013, EVA: 2013-1611-0071
[2] Vir podatkov: predlog Zakona o davku na nepremičnine 7.6. 2013, EVA: 2013-1611-0071.
