● dr. Zlatko Hadžidedić
- član Međunarodnog instituta IFIMES
Međunarodni institut za bliskoistočne i balkanske studije (IFIMES) iz Ljubljane, Slovenija, redovno analizira događanja na Bliskom istoku i Balkanu. Dr. Zlatko Hadžidedić, član Međunarodnog instituta IFIMES u članku „Bosna i Hercegovina: Kako paritet može biti još proporcionalniji?“ piše o narušavanju načela suverenosti u Ustavu Bosne i Hercegovine i pokušajima da ga se dalje potkopava kroz predložene promjene izbornog zakona na razini Federacije Bosne i Hercegovine. Njegov članak objavljujemo u cijelosti.
Međunarodni diplomati u Bosni i Hercegovini nedavno su lansirali inicijativu u kojoj zahtijevaju da Parlament Federacije BiH iznova konstituira svoj gornji dom, Dom naroda FBiH, kako bi broj poslanika u njemu bio „još proporcionalniji“. No, kako broj predstavnika u Domu naroda može biti još proporcionalniji, kada je ionako već zasnovan na principu pariteta? Zvuči apsurdno, zar ne? Političko predstavljanje se može zasnivati na principu proporcionalnosti, ili na principu pariteta. Kada se zasniva na principu pariteta, ne može nikako biti još proporcionalniji. Štoviše, ovakva inicijativa se miješa u suvereno pravo Parlamenta FBiH da vodi svoje poslove, pa i oblikuje samog sebe, bez vanjskog uplitanja.
Zaista, šta suverenitet znači u današnjoj Bosni i Hercegovini? U ostatku Evrope prihvaćeno je, skoro aksiomatski, u tradiciji Lockea i u tradiciji Rousseaua, da je suverenitet nedjeljiv i neprenosiv. Jer, volja naroda, kao izraz suvereniteta, ne može biti podijeljena; u protivnom, prestaje da bude volja naroda i postaje skup individualnih volja, dok narod tada može biti samo skup individua. Također, suverenitet ne može biti otuđen od svog nosioca: moć se može prenijeti, ali ne i volja; nemoguće je da bilo koji organ iskazuje suverenu volju izuzev samog suverenog tijela. Država, kao država, ne može otuđiti svoj suverenitet od same sebe nimalo više nego što čovjek može otuđiti svoju volju od samog sebe i pri tome ostati čovjek. Postoji samo jedan mogući nosilac suvereniteta, narod.
U Bosni i Hercegovini je prihvaćeno, ništa manje aksiomatično, u tradiciji njene dugotrajne podjele pod sponzorstvom međunarodnih izaslanika, da suverenitet ove zemlje može lako biti podijeljen, otuđen od njenog naroda kao cjeline i prenijet na njene konstituente etničke elemente, a zatim konzumiran od strane njene tri etničke oligarhije u obliku neograničene političke moći nad dijelovima teritorije koji su im dodijeljeni u procesu podjele. Zapravo, takav podijeljeni suverenitet tretira se kao da je prenesen na ove tri oligarhije, koje ga onda konzumiraju u obliku privatne svojine nad resursima koje se nalaze na danim dijelovima teritorije.
Tako, dok se suverenitet drugdje tretira kao stvoren putem ugovora sklopljenog između slobodnih individua, koje time sebe konstituiraju kao narod, a suverenitet kao svoju opću slobodnu volju, u Bosni i Hercegovini suverenitet se tretira kao rastvoren putem ugovora sklopljenog, pod pokroviteljstvom međunarodnih izaslanika, između njene tri najveće etničke grupe, koje su u tu svrhu preimenovane u 'konstituentne narode', i koje su time stvorile samo nestalnu državnu strukturu, bez deklariranog ili stvarnog nosioca suvereniteta. 'Konstituentni narodi' prikazani su kao strane u ugovoru koje bi trebalo da budu predstavljene po principu pariteta u parlamentarnim institucijama, na nivou i države i njena dva 'entiteta' (Federacija i Republika Srpska), i samo njihove pojedinačne volje uzimaju se u obzir, iako ni oni pri tome nisu tretirani kao suvereni, nego samo kao zavisni od uzajamnog pristanka.
Štoviše, još jedan dio podijeljenog suvereniteta ove zemlje prenijet je na takozvanog Visokog predstavnika (diplomat imenovan od strane međunarodnih sila - OHR), čija volja se može nametnuti kao vrhovna u odnosu na pojedinačne volje oligarhija koje tvrde da predstavljaju svoje 'konstituentne narode'. U ovom smislu, kao dio Ustava zemlje, Visoki predstavnik se najbliže primiče pojmu suverena, iako u praksi ova osoba rijetko koristi svoju volju i nameće svoje odluke trima oligarhijama o kojima je ovdje riječ. Ipak, položaj u okviru Ustava čini da se Visoki predstavnik (OHR) ne može izbaciti iz ukupne pravne strukture zemlje, usprkos stalnim naporima tri etničke oligarhije da eliminiraju ovu potencijalnu prijetnju njihovoj neograničenoj moći.
No, da li je takva višestruka podjela i prijenos suvereniteta zaista dio Ustava Bosne i Hercegovine, ili je to samo samovoljna interpretacija ustavne strukture zemlje od strane stranih diplomata i domaćih političara? U preambuli Ustava zemlje može se zaista naći odredba kojom je suverenitet podijeljen između nekoliko različitih kategorija, koje su stavljene u poziciju nosilaca suvereniteta:
Bošnjaci, Hrvati i Srbi, kao konstituentni narodi (zajedno sa „Ostalima“), i građani Bosne i Hercegovine ovim određuju Ustav Bosne i Hercegovine kako slijedi. (Mirovni sporazum u Daytonu, Aneks 4, Ustav Bosne i Hercegovine).
Slična formula može se naći u Washingtonskom sporazumu (1994.), koji je prethodio Mirovnom sporazumu u Daytonu (1995.) i poslužio kao osnova za stvaranje Federacije BiH, kao jednog od dva entiteta u okviru Bosne i Hercegovine:
Bošnjaci i Hrvati, kao konstituentni narodi (zajedno sa „Ostalima“) i građani Republike Bosne i Hercegovine, u vršenju svojih suverenih prava, transformiraju unutrašnju strukturu teritorija sa većinskim bošnjačkim i hrvatskim stanovništvom u Republici Bosni i Hercegovini u Federaciju, koja se sastoji od federalnih jedinica sa jednakim pravima i odgovornostima.
Ovdje je suverenitet podijeljen između Bošnjaka, Hrvata i „Ostalih“ – kakav god da je njihov etnički identitet, ili su bez njega – i svi oni se tretiraju kao da posjeduju dvostruki identitet, prvo kao 'konstituentni narodi', a zatim kao 'građani Republike Bosne i Hercegovine.' Jer, formula 'konstituentni narodi (zajedno sa „Ostalima“)' pretpostavlja da 'Ostali' – kakav god da je njihov etnički identitet, ili su bez njega – također treba da budu tretirani kao 'konstituentni narodi', zajedno sa Bošnjacima i Hrvatima. Po analogiji, Bošnjaci, Hrvati i Srbi, zajedno sa „Ostalima“, treba da budu tretirani i kao 'konstituentni narodi' i kao 'građani Bosne i Hercegovine' unutar Aneksa 4 Mirovnog sporazuma u Daytonu. Ali, tko zapravo može biti proglašen nosiocem suvereniteta na osnovu ova dva neprecizno formulirana ustavna akta?
Slijedeći prethodno spomenute moderne teorije suvereniteta, ukoliko suverenitet smatramo nedjeljivim i ako, u skladu s tim, on može imati samo jednog nosioca, onda taj nosilac moraju biti građani Bosne i Hercegovine, djelujući kao cjelina. Onda 'konstitutivne narode' (Bošnjake, Hrvate, i Srbe, zajedno sa „Ostalima“) treba promatrati jednostavno kao konstituentne, sastavne dijelove cjeline, koji ne mogu biti tretirani kao paralelni nosioci suvereniteta. A onda ti građani mogu biti predstavljeni u jednodomnom parlamentu, zasnovanom na principu proporcionalnosti.
Sa druge strane, ukoliko suverenitet uzmemo kao djeljiv, 'konstituentni narodi' mogu se promatrati kao njegovi paralelni, višestruki nosioci. Onda, međutim, ovi 'konstituentni narodi' ne mogu biti svedeni samo na Bošnjake, Hrvate i Srbe: preambule korištene u oba ustavna dokumenta sugeriraju da kategoriju „Ostalih“ treba promatrati kao jednaku kategorijama Bošnjaka, Hrvata i Srba.
Ustavotvorci, očito, nisu imali jasan odgovor na pitanje (ne)djeljivosti suvereniteta u slučaju Bosne i Hercegovine: umjesto formulacije koja bi slijedila princip nedjeljivosti suvereniteta (npr. „Bošnjaci, Hrvati, i Srbi (zajedno sa „Ostalima“) kao građani Bosne i Hercegovine“), oni su uveli 'konstituentne narode' kao paralelu građanima Bosne i Hercegovine i tako predložili oblik suvereniteta podijeljenog između građana i 'konstituentnih naroda'. Ovaj podijeljeni suverenitet odražava se u strukturi parlamentarnih institucija Bosne i Hercegovine i oba njena entiteta: svi parlamenti su dvodomni, gdje donji domovi predstavljaju građane na osnovi izbornih rezultata u skladu s principom proporcionalnosti, dok gornji domovi predstavljaju 'konstituentne narode' na osnovi principa pariteta.
No, čak i takva relativna konzistentnost prestaje da postoji u praktičnoj implementaciji ova dva principa. U gornjem domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Domu naroda, princip pariteta je primijenjen samo na predstavnike Bošnjaka, Hrvata i Srba (zastupljeni sa po 5 mjesta), dok su „Ostali“ potpuno odsutni, kao da ih uopće ni nema u preambuli Ustava među 'konstitutivnim narodima', zajedno sa Bošnjacima, Hrvatima i Srbima. U gornjem domu Parlamenta Federacije BiH, Domu naroda, princip pariteta ponovo je primijenjen samo na predstavnike Bošnjaka, Hrvata i Srba (zastupljeni sa po 17 mjesta), dok je broj predstavnika „Ostalih“ arbitrarno smanjen na samo 7 mjesta, kao da „Ostali“ nisu prisutni među 'konstituentnim narodima' u preambuli Ustava, zajedno sa Bošnjacima, Hrvatima i Srbima, i kao da se princip pariteta može primjenjivati selektivno ili u nekom reduciranom obliku. Slično tome, u gornjem domu Narodne Skupštine Republike Srpske, Vijeću naroda, paritet je opet primijenjen samo na Srbe, Bošnjake i Hrvate (zastupljeni sa po 8 mjesta), dok su „Ostali“ zastupljeni sa samo 4 mjesta, kao da nisu uvršteni u kategoriju 'konstituentnih naroda', zajedno sa Srbima, Bošnjacima i Hrvatima. Drugim riječima, čak i ako teoretski prihvatimo mogućnost da suverenitet može biti podijeljen između 'konstituentnih naroda' i građana Bosne i Hercegovine, takav podijeljeni suverenitet je u svojoj ustavnoj implementaciji izobličen do te mjere da su samo Bošnjaci, Hrvati i Srbi priznati kao 'konstituentni', dok su „Ostali“ ponekad tretirani kao djelomično konstituentni, sa smanjenim brojem mjesta, a ponekad kao nekonstituentni, to jest, praktično nepostojeći.
Očito, kada se princip pariteta primjenjuje na selektivan način, on prestaje da funkcionira kao paritet. U suprotnom, „Ostali“ bi bili zastupljeni u svim ovim parlamentarnim institucijama na osnovi principa pariteta, zajedno sa Bošnjacima, Hrvatima i Srbima. A onda, to samo znači da su „Ostali“ permanentno diskriminirani u političkoj realnosti Bosne i Hercegovine i da takva ustavna diskriminacija mora biti otklonjena ukoliko će se model podijeljenog suvereniteta uopće primjenjivati. Ako ne, onda puni suverenitet mora biti vraćen građanima Bosne i Hercegovine, bez obzira da li oni vezuju svoj identitet za neku od etničkih grupa ili ne. A to se mora odraziti na strukturi svih njenih parlamentarnih institucija: Domovi naroda bi trebalo da budu ukinuti i parlamenti bi trebalo da postanu jednodomni, tako da samo građani budu zastupljeni u Predstavničkom domu, na osnovi principa proporcionalnosti i principa jedan čovjek/jedan glas. Naravno, u tu svrhu bi zemlja morala dobiti novi ustav, usvojen od strane njene vlastite Ustavotvorne skupštine, umjesto sadašnjeg Ustava skrojenog na tako nekonzistentan (i teoretski problematičan) način od strane stranih diplomata u okviru međunarodnog mirovnog sporazuma.
Međutim, međunarodni diplomati koji prizivaju „još proporcionalnije predstavljanje“ očito ne razlikuju princip proporcionalnosti od principa pariteta. Oni pretpostavljaju da se Dom naroda u Parlamentu Federacije BiH zasniva na principu proporcionalnosti, i onda traže još proporcionalnosti, iako je jasno da je paritet njegov jedini temeljni princip. Jer, političko predstavljanje može biti ili proporcionalno, odražavajući proporciju stvarnih glasova danih u korist stvarnih političkih partija i kandidata, ili može biti temeljeno na paritetu, odražavajući paritet između konstituentnih elemenata čitavog glasačkog tijela (pretpostavimo da je riječ o cjelokupnom stanovništvu zemlje). Kao što je već prethodno primijećeno, upravo je princip pariteta bio narušen time što su „Ostali“ bili zastupljeni ispod praga pariteta: dok su Hrvati, Bošnjaci i Srbi svi zastupljeni sa po 17 mjesta, „Ostali“ su zastupljeni sa samo 7 mjesta. No, međunarodni diplomati ne obraćaju ni najmanju pažnju na ovo narušavanje ustavnog principa pariteta. Umjesto toga, oni sugeriraju Parlamentu da usvoji „još proporcionalnije predstavljanje“ u svom gornjem domu (što u praksi može voditi samo ka tome da jedna od grupa bude zastupljena iznad praga pariteta, iako su one već zastupljene u skladu sa principom pariteta), čime bi se dodatno potkopao njegov temeljni princip pariteta, već narušen postojećom nedovoljnom zastupljenošću „Ostalih“!
Takav pravni apsurd je posve neodrživ i može voditi samo ka totalnom raspadu postojećeg ustavnog poretka u Bosni i Hercegovini, već izobličenog napuštanjem principa nedjeljivosti suvereniteta i dodatno potkopanog selektivnom implementacijom principa pariteta u gornjim domovima parlamenata. Ovo nas dovodi do ključne tačke: ili će parlamentarne strukture u Bosni i Hercegovini slijediti logiku ovog zahtjeva, ukinuti postojeći nestalni ustavni poredak i ostaviti zemlju bez ikakvog ustavnog poretka, ili će ukinuti postojeći nestalni ustavni poredak i uspostaviti stalni poredak, zasnovan na principu nedjeljivosti suvereniteta, koji će se odražavati u jednodomnom parlamentu, koji će predstavljati samo građane Bosne i Hercegovine kao cjelinu, bez obzira na njihov etnički identitet ili nedostatak istog.
Do parlamentaraca je, sada. Oni mogu slijediti princip suvereniteta onako kako je on primijenjen u ostatku evropskih zemalja, ili se povinovati zahtjevu međunarodnih diplomata, kakva god da je cijena po ustavni poredak zemlje. Što se tiče međunarodnih diplomata, tko god oni bili, trebalo bi se konačno upitati da li bi oni ikada u svojim zemljama primijenili bilo koji od modela za koje se zalažu u Bosni i Hercegovini.
Ljubljana/Sarajevo, 16.april/travnja 2018
